關于稅收征管能力建設問題的思考

　　稅收征管能力是指稅務機關和稅務人員貫徹執行稅收政策、組織稅收征管活動的能力和素養。它是衡量稅收征管質量與稅收征管效率的重要標尺。

　　一、加強稅收征管能力建設的重大意義

　?。ㄒ唬┘訌姸愂照鞴苣芰ㄔO是稅務機關貫徹落實黨的十六大和十六屆四中全會精神的迫切需要。黨的十六大指出，各級干部要提高科學判斷形勢、駕馭市場經濟、應對復雜局面、依法行政和總攬全局等五個能力；黨的十六屆四中全會提出全面加強黨的執政能力建設，這對于鞏固黨的執政地位，提升黨的執政水平，加快全面建設小康社會步伐具有重要意義。具體落實到稅收征管上，就是加強稅收征管能力建設。

　　（二）加強稅收征管能力建設是現代稅收管理的本質要求。現代稅收管理與傳統的稅收管理相比有四個明顯特征：一是著眼于稅收管理的戰略設計，把握稅收管理的發展規律及其前瞻性。二是著眼于研究稅收信息化，探尋信息化支持下的專業化稅收管理新格局。三是著眼于稅收管理精細化，注重通過嚴管理、細管理來提升管理績效。四是著眼于人本管理和價值管理，堅持以人為中心，注重激發人的潛能，調動人的積極性?，F代稅收管理特征告訴我們，必須用現代的、戰略的思維去系統地審視稅收征管工作，從體制機制、組織結構、崗責流程、信息控制、風險預警、績效評價、征管資源的科學配置等諸多方面重構稅收征管體系，全面加強稅收征管能力建設。

　?。ㄈ┘訌姸愂照鞴苣芰ㄔO是稅務機關基于稅收征管工作的現狀而面臨的一種現實的選擇。近幾年來，各級稅務機關注重征管體制、機制、方法、手段的創新，稅收征管工作得到有效加強，為實現稅收收入的持續高位增長作出了重要的貢獻。但是，稅收征管工作的形勢不容樂觀：一是雖然初步建立起了“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管新模式，但這套征管新模式的反偷漏稅功能比較脆弱，沒有為有效抑制偷漏騙稅提供內生的動力。二是新征管模式雖然體現了分權制約的內部控制原則，管理的專業化程度較高，但征管工作的整體協調效能不高。三是征管工作雖然日漸注重科學管理，但征管基礎還顯得比較薄弱，“疏于管理，淡化責任”問題尚未從根本上得到解決。四是稅收征管信息化建設的水平雖然得到快速提升，但征管信息資源相對分散，共享度較低，特別是征管信息資源的深加工利用能力較弱。五是稅收服務雖然已經提上議事日程，但真正意義上的以納稅人為中心的稅收服務體系尚未得到有效的構建。加強稅收征管能力建設，是進一步改善稅收征管質量，提高稅收征管效率的現實選擇。

　　二、稅收征管能力建設的內涵

　　稅收征管能力建設的核心目標是按照總局“執法規范、征收率高、成本降低、社會滿意”的指導方針組織最有效的征管活動，最大限度地提高征管效能，持續改進征管質量，穩步提升征管效率。內容涵蓋計劃、組織、決策、指揮、控制、監督等方面。

　?。ㄒ唬┱鞴軟Q策能力。決策是征管工作的核心，貫穿于征管工作的始終。決策能力是征管能力的綜合體現。征管決策要把握征管工作的內在規律，體現創新性、科學性、前瞻性、合法性、目標性和優選性；征管決策要貫徹落實科學發展觀，從本地區的征管實際出發，協調處理好成本與效益、需要與可能、眼前利益和長遠利益、納稅人的利益與稅務機關的利益等方面關系，切忌搞形式主義和勞民傷財的政績工程；堅持民主決策，建立健全征管民主決策機制，推行征管決策質詢制、問責制和責任追究制。

　?。ǘ閲圬斈芰?。“聚財為國，執法為民”是稅收工作的根本出發點和歸宿。征管工作是為組織稅收收入服務的，聚財能力是征管能力的最終反映。提高聚財能力，要求稅務機關按照應收盡收原則，最大限度地提高征收率，使實征稅款盡量接近法定應征稅款；要不斷改進征管質量，最大限度地提高登記率、申報率和入庫率，有效控制欠稅，構建經濟與稅收良性互動的收入增長機制。

　?。ㄈ┮婪ㄖ味惸芰ΑＲ婪ㄖ味愂嵌愂展ぷ鞯撵`魂，也是征管工作的靈魂。要通過有效征管，提高納稅人誠信納稅意識和對稅法的自覺遵從度，最大限度減少并有效控制偷漏騙稅，優化稅收環境。同時，要規范并有效地制約稅務機關的內部執法，確保公權不濫用，維護國家和納稅人權益。

　?。ㄋ模┱鞴軋绦辛?。征管執行力是指下級稅務機關和稅務干部貫徹執行稅收政策和落實征管制度，完成征管組織戰略目標的效率。在稅收征管工作中，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策，工作不落實、不到位的現象還比較普遍，強化征管執行力迫在眉睫。

　?。ㄎ澹┒愒幢O控能力。稅源決定稅收，只有通過有效的征管，潛在的稅源才能變成現實的稅收收入。稅源監控是稅務機關和稅務人員對所轄區域內各類納稅人的數量、結構、分布及其生產經營狀況、稅源產出狀況、稅源結構、稅基規模等進行事前、事中監測和控制，掌握征管主動權的一項基礎性征管工作，稅源監控能力的大小直接影響征管質量。

　　（六）稅收分析能力。即對稅收收入的運行狀況進行定性定量分析，揭示收入運行規律，排查收入運行問題，預測收入運行走勢的能力和水平。各級稅務機關及其稅源管理部門要建立健全稅收統計分析制度，定期采集和分析稅收管理數據，建立稅收數據指標體系和稅收分析的數學模型，按照地區、行業、企業、稅種、時限等對所轄區域的稅收變化趨勢作出較為準確的分析和判斷。上級稅務機關主要側重于稅收總量和稅負變化的宏觀分析與監控，把握稅收與經濟的對應規律，預測稅收收入能力，分析宏觀稅負、行業稅負及其變化規律。

　　（七）稅收風險預警與控制能力。稅收風險泛指征管工作可能隱含的重大漏洞，如重大偷稅騙稅、行業性虛開代開、行業性稅收流失，以及稅務機關和稅務人員重大工作失職等。要對稅收風險進行因素分析，系統的梳理稅收的風險要素、風險環節、風險行業、風險區域、風險時期和風險來源，找準風險控制點，建立預警機制和預警指標體系，完善風險認定、風險發布辦法，對稅收風險實施有效的控制。卓有成效地開展納稅評估工作，是提高稅收風險預警與控制能力的關鍵。

　　（八）征管信息資源的深加工能力。目前，稅務系統信息化程度較高，征管信息集中度也較高，但信息不共享，平臺不統一，數據閑置，系統集成能力差等問題比較突出。提高征管信息資源的整合能力和深加工能力，是現代稅收征管的必由之路。要以實施納稅申報“一窗式”、納稅人資料“一戶式”管理為突破口，按照一體化思路，通過數據層面的整合和功能填平補齊的方式，實現綜合征管應用系統、增值稅管理應用系統、出口退稅管理系統、稽查管理等系統以及各地自行開發應用的綜合征管應用系統的各類信息資源互通互聯共享，實現征管工作各環節在信息化支撐條件下的相互銜接。通過有效的整合，逐步實現各類征管數據的統一的存儲、加工和管理，消除信息孤島，發掘數據應用潛力，實行信息數據集中處理，提高數據應用質量和深加工水平。

　　（九）征管要素的優化配置能力。征管要素即組織征管活動所必備的要件，包括人（征管力量）、財（資金）、物（征管場所、設備）及征管客體（稅源、稅基、征管信息）、征管結構（組織體系、業務流程、征管方式、征管制度）等。征管要素的配置能否做到科學優化，直接影響征管工作的效能。征管組織體系的設計，必須充分考慮節約征管成本、機構扁平化、征管集約化、內部分權制約、便利納稅人等多種因素。征管業務流程的設計，必須體現“目標引導、過程控制、持續改進”的方針，體現專業化分工原則、透明度原則和對下監控原則，體現“一條龍”、“一窗式”服務的理念。

　?。ㄊ┱鞴軇撔履芰?。創新是征管工作的源動力，也是征管工作的活力所在。隨著經濟發展情況和征納環境的變化以及稅收制度的變動，征管工作只有在體制、機制、制度、方法、手段等方面持續創新，才能實現自身的永續價值。

　　（十一）稅收服務能力。稅收服務是時代賦予征管工作的新使命。征管工作必須為經濟發展的大局服務，為政府和社會服務，特別是必須為廣大納稅人服務。服務能力如何、服務體系是否完善是檢驗征管績效的重要標尺。

　?。ㄊ┱鞴軜I務能力。征管工作主要靠基層一線稅務干部去完成，干部的業務素質決定著征管工作的成敗。

　?。ㄊ┱鞴茇熑涡?。干部的征管責任心是做好征管工作不可或缺的要件，實踐告訴我們，擁有責任心和擁有才能同樣重要。

　　三、加強稅收征管能力建設的舉措

　?。ㄒ唬└抡鞴芾砟?。理念決定思路，思路決定出路。一是依法管理理念。征管工作必須服從和服務于依法治稅的要求，體現合法性、規范性。二是科學管理理念。征管工作是一門科學，必須用科學的態度和方法來對待。要從實際出發，遵循征管工作的內在規律，減少經驗決策。三是精細管理理念。征管細節決定征管基礎，決定征管品質，決定征管效率，決定征管成敗。要關注征管細節，把征管小事做精、做細。四是風險管理理念。稅收風險無時不在，無時不有。要增強憂患意識，繃緊稅收風險這根弦，提高對稅收風險的認知能力、判別能力、應對能力和控制能力。五是數據管理理念。稅收信息化是征管領域的一場深刻革命。征管信息資源是征管工作重要的生產力，要盤活、管理并運用好征管信息資源。六是效能管理理念。征管工作必須堅持質量第一、效率第一的方針，追求要素配置的最優化、內控機制的嚴密化、崗責目標的標準化、工作運轉的高效化和征管成本的最小化。七是人本管理理念。堅持以人為本，是成就稅收事業的重要法寶。要“以制度為中心”，用制度管人，強化剛性管理；要“以人為中心”，實施柔性化管理，注重運用激勵手段，充分挖掘征管潛能，調動干部的征管積極性，凝聚征管合力。八是稅收服務理念。稅收是納稅人用來購買政府公共產品而支付的一種“價格”，享受政府和稅務機關的稅收服務是納稅人的基本權利。征管工作必須確立為納稅人服務的宗旨，把社會和廣大納稅人滿意不滿意作為檢驗工作成效的標準，寓服務于管理和執法當中。

　?。ǘ┖粚嵳鞴芑A。一是強化戶籍管理制度，大力實施納稅人納稅資料的“一戶式”管理。二是認真落實稅收管理員制度，明確管理責任和責任主體，有效解決 “疏于管理，淡化責任”問題。三是加強窗口的審核計稅工作，嚴格票表比對、票票比對、表表比對，盡量把偷漏稅堵截在申報環節。四是大力完善和推行多元化電子報稅方式，簡化審批程序，簡并表證單書，倡導綜合申報，實現納稅信息的一次采集。五是全面推行納稅評估，建立跨各種信息平臺，覆蓋所有納稅人和所有稅種的綜合的納稅評估系統，統一評估規程，完善評估辦法，為實施有效征管和有效稽查提供保證。六是建立健全征管執法責任制，對失范的征管行為和過錯的征管行為要給予嚴格的責任追究。七是加強稅法宣傳，倡導依法誠信納稅。八是加強部門配合，完善護協稅體系，優化征管環境。

　?。ㄈ┲贫ńㄔO規劃。各地稅務機關要從自身征管現狀出發，在充分調研的基礎上，研究制定加強稅收征管能力建設的中長期規劃和短期制度安排，明確稅收征管能力建設的階段性目標、實施步驟、實施路徑及相應的達標措施，做到統籌安排，突出重點，循序漸進，分別突破。

　　（四）建立評價體系。根據稅收征管能力建設的具體內容和目標要求，研究建立一套既科學、又系統，既有定量分析、又有定性分析，既有客觀公正性、又有現實操作性的稅收征管能力建設評議評價體系。一方面，對稅收征管能力的評價有標準可循，推動和改進今后的工作；另一方面，可以對征管決策的正確性和征管的效能作出評析，糾正決策失誤。

　?。ㄎ澹┐笠幠ｉ_展征管業務練兵。把征管業務建設當作隊伍建設的重點工程來抓，采取監督、激勵、檢查、考核等措施，大力提升干部的業務水平，營造“學業務、比業務”的良好氛圍，使優秀業務人才脫穎而出。按照“缺什么、補什么”的原則，大規模、多渠道地培訓干部，建立干部業務培訓的長效機制。經常開展崗位練兵，在工作中學習，在學習中工作，在實踐中不斷提高干部的業務素質。