以科學發展觀為指導創新我國稅制框架

　　黨的十六屆三中全會提出的科學發展觀是當前指導各項工作的重要綱領，對正在啟動的新一輪稅制改革具有十分重要的指導意義。從我國未來經濟發展和經濟全球化的趨勢來看，我國稅制依然存在諸多與當前經濟發展和全面對外開放新形勢的要求不適應之處，現行稅制還只是一種轉型階段的過渡型稅制。

　　一、當前經濟形勢與稅收政策上存在的不適應性

　　當前我國經濟體制改革進一步深化，宏觀經濟發生重大變化，從擴大全社會有效需求，促進經濟結構調整的角度分析，現行稅制在政策取向上存在明顯的不適應性。

　　（一）生產型增值稅抑制投資增長，影響了企業技術進步、產業結構調整以及國內產品競爭力的提高。現行生產型增值稅只允許企業抵扣購進原材料所含進項稅金，不允許抵扣固定資產所含進項稅金，存在諸多弊端：一是加重企業稅收負擔，削弱企業投資能力。二是不利于產業結構調整和企業技術進步。生產型增值稅加大了企業購置機器設備的成本，影響了企業進行技術改造和新產品開發的積極性。同時由于基礎產業和資本技術密集型產業增值稅負擔高于一般加工業，因而不利于產業結構的調整，妨礙了資源的有效配置。三是削弱了國內產品的國際競爭力。

　　（二）內外兩套企業所得稅制造成內外資企業稅負不公，不利于稅收環境的穩定和優化，抑制了國內投資，尤其是民間投資的增長。存在的弊端主要是：一是內外資企業稅負懸殊。按照2003年測算，內資企業法定稅率為 33%，實際稅負為22%；外資企業法定稅率30%（另有地方附加3%，大多數地方未開征），實際稅負只是12%；二是企業生產經營成本稅前扣除不足，侵蝕了企業經營資本，降低了投資回報率，抑制了投資積極性；三是企業所得稅不規范，不同法律形式的企業之間稅負不公影響企業對經營組織形式的選擇，阻礙了企業制度改革；四是法定稅率水平偏高，與世界范圍內企業所得稅改革的趨勢不相適應，不利于我國營造具有競爭力的市場環境；五是稅收優惠政策不能真正貫徹國家產業政策和發展戰略。外資企業稅收優惠大大高于內資企業，區域性稅收優惠政策繁雜，稅收優惠政策過多地承擔財政支出職能，沖擊了稅收的中性原則。

　　（三）消費稅及營業稅的相關政策也不能適應經濟發展和人民生活的不斷提高，不利于刺激消費需求和經濟結構的調整。

　　（四）地方稅制改革長期滯后，制約了稅制結構的調整和主體稅種改革措施的實施；并且內外稅制不統一，收入規模較小，稅制缺少彈性，已經不適應社會經濟發展的要求。首先是地方稅制改革進程長期滯后影響地方稅收收入規模的提升，導致稅制整體結構的不合理；其次是由于缺少地方稅制改革的配套，增值稅、企業所得稅以及農業稅等主體稅種改革可能引起的財政減收缺少相應的彌補，中央地方利益格局的調整也缺乏回旋余地，從而反過來影響了稅制改革的整體過程；再次是地方稅制本身問題較多，內外兩套稅制并存、稅負不均，現行稅制陳舊，有50年代頒布的條例，也有80年代頒布的條例，不適應社會主義市場發展的需要。另外是地方稅稅率稅額偏低，缺乏調節力度。

　　二、新時期創新我國科學稅制的客觀現實性

　　第一，經濟發展新階段對稅制改革提出新要求。我國經濟體制改革已經歷時26年，特別是1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制改革目標，在十四屆三中全會上做出了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》以后，我國對原稅制實施了全面結構性改革，初步建立起適應我國社會主義市場經濟要求的、以流轉稅和所得稅為主體、其他稅種相匹配的多稅種、多層次、多環節調節的復合稅收體系。1994年稅制改革，是在處于啟動階段的轉軌經濟或過渡經濟背景下，建立社會主義市場經濟體制還只是目標并非結果。當然隨之建立的稅收制度的“過渡型”的特點也是雷同的。經過十年的市場化改革，我國已初步建立起了社會主義市場經濟體制，當然我國稅制的宏觀經濟背景也發生了重大變化。中國的經濟已經穩定地進入新一輪上升期，城鄉居民消費結構由溫飽型向小康型升級，我國的支柱產業增勢強勁，重化工業化特征日益突出。同時由消費升級帶動的住房、汽車、電子通信等高成長產業群，也正在成為產業升級和經濟增長的主要動力。城市化進程加快，進一步促進了投資需求和消費需求的擴大。由于消費升級和相關高成長產業的拉動，產業結構升級步伐加快，由市場導向的、內在的周期性擴張因素顯著增強由“短缺”走向“過剩”，由“過剩”轉向“偏冷”。特別是“短缺經濟”時代已經成為歷史，供給結構“過剩經濟”的出現正是我國經濟已經進入全面調整的關鍵時期，經濟運行面臨新的突出矛盾。與此同時，國有企業改革也進入攻堅階段。通貨膨脹轉變為通貨緊縮的趨勢，并且在一定程度上阻礙了我國市場經濟的迅速發展。因此，帶有明顯轉軌特點、過渡型的現行稅制則日益顯示出它的不適應性。

　　第二，當今世界經濟發展的趨勢要求創新中國稅制。當代經濟的發展可謂突飛猛進，新的經濟熱潮、新的經濟發展模式的出現對稅收制度的建設提出了新的要求。特別是中國加入WTO要求我國稅制必須按照世界經濟法則和WTO規則進行調整和改革，為的是使我國稅制符合國際慣例，符合WTO的規則要求。世界經濟發展的趨勢必然是全球經濟一體化，以信息、知識、高技術和文化人才元素為主體的新興產業迅速崛起；經濟可持續發展所要求的保護環境、保護生態，優化資源配置亦帶來經濟增長方式的革命。這些新的變化使原來的建立在工業經濟基礎上的稅收制度在諸多方面顯得極其不適應，而以一國利益為核心的稅制更是不能適應經濟發展的要求。經濟發展的新趨勢，是稅收制度面臨一個新的問題，適應新的經濟環境對現行稅制進行優化已成必然。西方國家已開始研究和實施對電子商務的課稅問題，美國已出臺了對電子商務的稅收政策，提出了對電子商務征稅的基本原則以及具體的稅收方案。加拿大稅收專家阿瑟。科德爾、荷蘭的盧。索爾特提出了“比特稅”方案。經濟環境的變化必然要求稅收制度的調整和完善，因為制度是為經濟服務的。

　　第三，創新科學稅制是解決改革過程中突出矛盾的必然選擇。關注重大民生問題，解決改革發展過程中的突出矛盾，迫切需要創新中國稅制，強化稅收調節功能。在當前改革發展的過程中，一些關系民生的問題突出地暴露出來，黨的十六大把改善人民生活擺在前所未有的突出地位，新一屆中央政府在堅持“發展是第一要務”的同時高度關注民生問題，特別提出“立黨為公，執政為民”的根本宗旨。我國現行稅制的格局制約了稅收政策的調整，導致稅收政策在縮小收入分配差距、促進就業和再就業、協調區域經濟發展等方面難以充分發揮作用，甚至在一定程度上還存在著反向的調節。因此，為更好地解決重大民生問題，使稅收政策更緊密的與中央的宏觀經濟政策保持一致，創新新經濟時期的科學的稅制是解決改革過程中突出矛盾的必然選擇。

　　三、創建適應科學發展觀稅制的設想

　　第一，優化稅制結構。首先，建立“雙主體”稅制結構模式，順應國際潮流。結合我國國情，建立以流轉稅和所得稅為主體的“雙主體”稅制模式的目標和方向。一是要規范、簡化稅制，降低流轉稅收入比重。隨著生產型增值稅向消費型增值稅的轉換和增值稅優惠稅率以及小規模納稅人征收率的下調，一般納稅人的比例也在降低，加之關稅的減讓，出口零關稅率的實施，使增值稅收入比重將有大幅度的降幅。同時調整消費稅征稅項目調低營業稅稅率，將一般性生活消費品排除到消費稅征收范圍之外，降低消費稅和營業稅的收入比重。二是統一內外資企業所得稅稅制，清理稅收優惠，拓寬稅基，進一步強化征管。其次是借鑒國外先進經驗，改變增值稅占比畸高的局面，縮小增值稅稅基。實施增值稅由生產型向消費型轉換，降低增值稅優惠稅率和小規模納稅人的征收率。再次要嚴格增值稅一般納稅人的認定標準，完善出口退稅制度，實施完全的出口零關稅率，降低出口增值稅比重。進一步完善個人所得稅制，強化征管，提高個人所得稅收入比重。

　　第二，規范稅種制度，增強稅制的科學性，提高稅制的經濟效率。現代化建設第三步戰略開始實施，國家宏觀經濟政策目標從抑制通貨膨脹轉移到了擴大社會有效需求，經濟增長方式發生了很大轉變。特別是科技革命的影響下和全球產業調整趨勢的帶動下，推進經濟結構戰略性調整已成為新時期我國經濟建設的一條主線。因此，規范稅種制度迫在眉睫。

　　第三、科學調整稅負，使稅負結構與經濟結構相適應。要盡快完成正稅清費工作，降低企業和農民的稅收負擔。在政府收入結構方面應降低政府收費比重，滿足社會主義市場經濟公共財政預算的正常需要。降低國有經濟的稅負水平，使稅負的所有制結構與所有制的經濟貢獻結構相對稱。

　　第四、在設計稅收政策時要考慮現實的管理水平所帶來的制約。簡化稅制，在經濟學角度可能存在公平和效益目標上的嚴重缺陷，但只要稅制設計適合發展中國家的管理水平，實際運行中易于理解、易于解釋、易于管理，能夠充分運用現有的管理資源達到稅制設定的目標，說明該稅制是合理的。因此應當選擇現實中的次優稅制，而不是理論上的最優稅制。減少稅收管理對稅制限制的最好方法，在設計稅制之前，承認管理現狀對稅制嚴格的限制條件。回避管理水平的稅制，是一個錯誤的。事先設計一個與稅收管理水平相適應的次優稅制是唯一明智的程序。

　　第五、規范中央與地方的稅收關系。主要是規范中央稅種和地方稅種的收入分配，中央政府要推出以參與地方稅種的收入分配，把地方稅種完整“歸還”地方，恢復地方稅種的獨立地位。另外要全面創新地方稅種，改革現有地方稅種；增加一些新的稅種；取消低效或無效的稅種。重塑地方稅主體稅種。將改革、調整、完善后具有增長潛力的營業稅、財產稅作為地方稅的主體稅種。

　　第六、提高征管水平，強化稅收管理，保證稅制的實施效率。良好的稅制，如果沒有一套好的管理制度，稅制改革就難以實現。而降低稅制的規范性來適應稅收征管水平，必然會降低稅制的效率。因此，提高稅收管理水平和管理能力是非常重要的。

　　四、以科學發展觀為指導，創新我國新一輪稅收制度

　　科學發展觀的核心內容是堅持以人為本。就是一切事情都要以滿足人的需要為基本出發點和最終歸宿，建立以人為本理念基礎上的全面、協調、可持續的發展。當然要包括市場系統與政府系統發展之間的匹配。一是要完善支持技術創新，發展高新技術，實現產業化，促進企業進步的稅收措施，做大做強民族品牌，發揮龍頭企業的帶頭效應。二是要深化原有支持西部開發和振興東北的稅收政策，最大限度地縮小地區之間的差距。三是要支持環保事業的發展，推進人與自然的和諧發展。四是要制定支持“三農”優惠措施完善有關農產品的優惠政策，推動稅費改革，切實減輕農民負擔，縮小城鄉差距。五是要完善有關下崗再就業政策改進個人所得稅政策，調節居民收入，縮小居民收入差距。六是要完善鼓勵出口創匯措施，推動擴大開放。

　　科學發展觀的立足點是發展，這種發展是經濟、社會、和環境保護的一種協調的發展，因此我們在制定稅收政策也應樹立全新的稅收發展理念。當今人類社會進入了一個新的發展時期，運用科學發展觀重新審視我國現行稅制，使之進一步完善，更加體現“經濟、社會與環境保護協調發展”和充分體現“以人為本”兩個方面。

　　（一）統籌經濟社會發展

　　企業的發展是經濟社會的基礎，稅收制度的建設和完善無疑要為企業發展營造一個可持續發展的外部環境，當然，增值稅和企業所得稅的改革是對企業發展影響最大的。根據我國現實國情，我國增值稅的類型轉換應采取分步、差別選擇的道路，即有步驟地進行增值稅由生產型向消費型的轉換，近期可先選擇一些重復征稅嚴重和稅負較重的行業，如科技、交通及能源基礎產業等先轉為消費型增值稅。一方面是要實現增值稅由現行生產型向消費型的轉變，同時允許企業抵扣當年新增機器設備投資部分所含的進項稅金。這樣可以解決現行增值稅由于內資企業固定資產進項稅額不能扣除所帶來的抑制投資問題，妨礙企業提高市場競爭力。另一方面，應考慮增值稅的覆蓋范圍，將更多的行業納入增值稅，有助于解決內資企業增值稅實際稅率過高所導致的內外資企業稅負不公的問題。同時可以解決因實行不同的征、扣稅辦法所導致的征收機制混亂的矛盾。

　　統一企業所得稅，營造一個公平的納稅環境。對現有的稅收政策進行清理規范，不再區分企業的所有制形式，實行統一的稅收政策。新一輪稅制改革應在穩定國有企業稅收負擔前提下，根據變化的經濟、稅源結構，調整稅收配置，把稅收的重點從國有經濟轉移到非國有經濟上來，從調整稅制結構和加強稅收征管下手。當然，企業所得稅的改革也不單純是將現有兩套稅法合并，而是包括統一納稅人的認定、稅前成本和費用扣除標準、稅率、優惠政策等多方面的內容。考慮當前外資企業所得稅實際稅負水平，兼顧國家大多數國家稅率水平，統一內外資企業所得稅后的稅率，應當設計在 25%左右為宜，還可另設兩檔較低的稅率20%、15%，這樣為企業營造一個寬松的可持續發展的稅收政策環境，進一步提升內資企業的市場競爭力。

　　（二）堅持以人為本的可持續發展觀，促進社會的公平發展

　　新一輪稅制改革體現以人為本的新的可持續發展觀，也要強調使全社會的所有的人能得到基本的滿足，要惠及人民大眾的收入增長；要重視弱勢群體生存和發展的要求。配合國家實施的各項資助弱勢群體的政策，采取必要的稅收政策措施，切實增加弱勢群體的收入，實現整個社會人與人之間和諧發展，促進經濟發展、社會發展、民主政治、依法治國和生態環境的改善，滿足人民大眾不斷增長的物質文明、精神文明和政治文明的需要。

　　1、改進個人所得稅制度，建立分類和綜合相結合的個人所得稅制。個人所得稅是與社會普通公民關系最密切的一個稅種，通過實行分類和綜合相結合的征收制度，進一步加強個人所得稅的再分配功能。可先采取將工資和薪金所得、生產經營所得、勞務報酬所得、財產租賃所得等有較強連續性或經常性的收入列入綜合所得的收入項目，實行統一的累進稅率；對財產轉讓、特許權使用率、利息、紅利、股息等其他所得，仍按比例實行分項征收；進一步規范和拓寬稅基，堵塞征收漏洞；調整稅率級距和稅負水平，適當降低最高邊際稅率水平；統一、規范費用扣除標準和減免稅優惠政策；建立支付所得的單位與取得所得的個人雙向申報納稅制度。應合理確定稅前扣除項目和標準，使低收入者能免繳或按較低的稅率繳納個人所得稅。根據當前經濟形勢與居民實際收入水平，個人所得稅稅率的調整，應參照世界各國個人所得稅改革發展的趨勢，盡量減少稅率的累進級次，將九級累進稅率減少為五級累進，最高邊際稅率應由現在的45%降低為30%左右。這樣可使大部分低收入者免交個人所得稅，中等水平的收入者可按較低的稅率繳納個人所得稅，而高收入者按高稅率繳納個人所得稅，由此達到相對增加低收入者的個人收入水平的改革目標，有效縮小初次分配的差距，實現收入再分配的公平。建議稅前的扣除標準可由以前規定的800元提高到1600元。

　　2、完善下崗人員再就業政策，提高低收入人群的收入水平。新一輪的稅收政策應繼續向促進發展勞動密集型產業，鼓勵和促進非國有經濟的發展傾斜，制定特殊的、可幫助低收入者就業的稅收政策。繼續落實已有的各項對下崗再就業的各種稅收優惠政策，發展第三產業，開發社會需要的新的就業崗位。同時，應加強對下崗再就業的服務機構、勞務市場、再就業培訓機構等在稅收上可給予必要的免稅優惠政策，積極扶持下崗人員再就業；對于低收入人群應支持他們自主創業，解決這部分人群的“脫貧”問題。從調查數字表明，去年，國家提高了個體工商業戶的增值稅、營業稅起征點后，目前已有近600多萬的個體工商業戶和下崗人員得到了實惠。建議為鼓勵低收入者自主創業，早日脫貧，對下崗再就業人員從事個體經營免征營業稅和城市建設稅、教育費附加和個人所得稅的時間再適當予以延長，

　　3、統籌城鄉發展，縮小地區和城鎮差距。我國目前處于社會轉型時期，即從城鄉二元經濟結構向現代化社會經濟轉型。在今后很長的一段時間里，我國社會經濟將朝著這一確定目標發展。中央已作出在5年之內取消農業稅的決策，這是走向城鄉稅收政策一體化的第一步。因此，下一步稅制改革，應建立城鄉統一稅制，實現由“二元稅制”向 “統一稅制”的轉換。在深化農村稅費改革的基礎上，逐步取消農業稅，代之以增值稅、所得稅。對農民銷售農產品征收增值稅，對農戶取得的農業收入視同城鎮工商個體戶的收入征收個人所得稅。農村稅費改革的目標，應以增加農村低收入人群的收入為出發點，縮小城鄉差距，最終實現城鄉統一的稅收制度。當前，應充分利用國家的扶貧政策和措施，對農村興辦鄉鎮企業，發展高效農業、農村第二產業和第三產業，統籌給予必要的稅收優惠政策，為農村剩余勞動力提供就業機會和創業機會，以此增加農民的收入。

　　4、實行社會保障費改稅，統籌人與社會的和諧發展。《決定》中明確指出，要“強化社會保險基金的征繳，擴大征繳覆蓋面，規范基金監管，確保基金安全”。加快社會保障費改稅進程，盡快開征社會保險稅，稅務部門征收社會保險費具有明顯優勢。首先有利于形成社會保障基金的征收、管理和發放相互分離、相互制約、相互監督的合理機制，真正實現收支兩條線管理。其次是可以充分利用稅務機關現有征管力量和稽查力量，發揮征稅網點多、征管力量強、經驗豐富、熟悉企業生產經營和財務管理的優勢，強化執法行為，節約社會資源和征管成本，減少和防止偷、逃費現象的發生。再次是有利于加強和規范社保費征管工作，加快我國社會保障體系的建立和完善。目前已有部分地區的地方稅務局進行了有益的探索，負責征收社會保險費。

　　5、堅持可持續發展戰略，統籌人與自然的和諧發展。環境問題是實現可持續發展的主要難題，因此，以環境保護為目標的生態稅收體系的建立和完善，是實施可持續發展戰略的必然選擇。一方面可持續發展強調地球共同財富必須受到特殊保護的觀念為生態稅收提供了理論基礎；另一方面生態稅收又是實現可持續發展的經濟工具之一。

　　（1）開征環境保護稅。從保護環境的角度出發，鼓勵消費者進行綠色消費、清潔消費，實現人的消費不影響自然的物種生存，按照 “誰污染、誰負稅”的原則征收環境保護稅。在環境保護稅率的設計上，應根據污染物的特點實行差別稅率。根據“專款專用”的原則，環境保護稅應作為當地政府的專項基金，用于環境保護方面的專項支出，對每一筆支出的用途要嚴加審計監督，防止擠占挪為他用。同時應鼓勵健康的消費和保護資源的消費，對于資源消耗量過大、對環境污染嚴重的產品，應制定較高的消費稅；對于資源消耗小、循環利用資源生產的產品和不會對環境造成污染的產品、清潔產品，可征收較低的消費稅，通過稅收調節消費者的消費行為。

　　（2）開征燃油稅。從環境保護的角度可以鼓勵消費者使用環保交通工具，使用潔凈的潛代能源，以減少燃油對大氣的污染，同時征收燃油稅，有利于經濟利益的制約對資源的消耗，如對無鉛汽油可實行較低的稅率。

　　（3）完善資源稅對環境保護的功能。從環境保護的角度出發，對保護性開發及利用的資源列入征收范圍，如土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水自然資源，進行適當的調整單位稅額，以發揮其對環境保護的作用，并擴大征收范圍；對非再生性、非替代性、稀缺性資源應課以重稅，限制其開采和開發；將各類資源性收費，如礦產資源管理費、林業補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業資源費統統并入資源稅征收。