當前廢舊物資回收行業稅收管理上存在的問題及對策

    稅制改革以來，國家相繼出臺了稅收優惠政策，以促進我國經濟的發展。其中，對廢舊物資回收行業，國家一直采取增值稅先征后返還的稅收優惠政策，按企業已入庫增值稅稅額的70%返還企業。自2001年5月1日起實行免稅政策。這無疑有力地扶持了從事廢舊物資經營的企業的發展，增強其后勁，為加強資源的綜合利用，變廢為寶，減少浪費，保護環境起到了很大的促進作用。但是，隨著經濟形勢和體制改革的變化，受利益驅使，少數不法分子瘋狂地歪曲利用國家稅收優惠政策，大肆侵吞偷逃國家稅款，并有泛濫之勢。因此，切實加強廢舊行業的稅收管理，已成為當務之急。

    一、存在的問題及成因：

    （一）虛開收購，虛做銷售，違法取得管理費等違法所得。

    財稅［2001］78號通知明確規定：自2001年5月1日起，對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。短期內，社會上新辦了許多大大小小的廢舊物資回收單位，并申請辦理了稅務登記手續，領取了收購憑證和普通發票。由于一轟而起，激烈競爭，不少單位其實就是一個“皮包公司”。為了生存，少數不法者動了歪腦筋，采取虛開收購憑證，虛做購進廢舊物資；又虛開普通發票，虛做銷售，大肆開具普通發票給一些生產企業增值稅一般納稅入憑以抵扣稅款。反正銷售多少都是免稅，還可以收取一定比例（如5%、10%等）管理費、手續費、返返工資等名目的違法所得。這一方面騙取了國家減免稅，另一方面，為購貸方騙抵進項稅款違法提供了便利。

    （二）代開收購憑證，代開普通發票給購買方抵扣稅款。

    一些從事廢舊物資收購的單位本身業務范圍有限，業務量不足，而一些生產企業增值稅一般納稅人不屬廢舊物資經營單位，其自行收購的廢舊物資無法抵扣進項稅款，生產卻又確需利用廢舊物資。因此，受利益的驅使，雙方一拍即合，采取將生產企業自行收購的廢舊物資轉請廢舊物資回收單位代開收購憑證，并做成是廢舊物資回收經營單位自行收購的廢舊物資的假帳，然后再由廢舊物資回收經營單位開具含代開管理費等在內的普通發票給生產企業據以“合法”抵扣進項稅款，以達到一方免稅，而另一方騙抵稅款的目的。

    （三）多開普通發票，多抵稅款。

    目前，一些鑄造廠家，由于確需廢鋼、廢鐵、廢鐵屑等廢舊物資： 用于生產以減少成本，而該行業可抵扣稅款少，低扣高征，工人工資在成本中占很大比例（60%以上），增值稅稅率高而抵扣率低、抵扣稅款少而稅負高，應納稅額多。一些廠家為了少繳稅，想方設法請廢舊物資回收經營單位在開具普通發票時多開銷售數量、發票金額，以多抵進項稅款達到少繳稅的偷稅目的，并給予開票者多開票部分一定的好處費等。

    （四）濫用收購憑證或購進無票入帳，助長個體二道販子、廠方等供貸方偷逃稅款。

    稅法規定，廢舊物資收購憑證僅限于向城鄉居民個人收購廢舊物資時使用。向個體經營戶、生產廠家等購買廢舊物資必須按規定取得銷售方開具的合法普通發票方可據以入帳。但是，一些廢舊物資回收經營單位為降低購進成本，而銷售方又想偷稅漏稅，二者互相串通，銷售方不開發票而由購買方違反規定開具收購憑證作購進廢舊物資的入帳憑證，違法幫助銷售方偷逃國家稅款，造成一些廠家私設“小金庫”而違規違紀以至走上犯罪的道路。

    （五）非廢舊物資冒充廢舊物資享受免稅政策。

    稅法規定，廢舊物資是指在社會生產和消費過程中產生的各類廢棄物品，包括經過挑選、整理等簡單加工后的各類廢棄物品。只有稅法明確規定的廢舊物資方可依法享受免稅政策，非廢舊物資不得享受免稅政策。然而，一些廢舊物資回收單位與生產廠家勾結，共謀將廢舊物資之外確實不能取得增值稅專用發票的其它生產用原材料通過開票時變更品名等虛假手段，開具成廢鐵（實際上是生鐵）、廢鋼（實際上是鋼材等）、廢鐵屑、廢渣（實際上是原料煤等）廢鋁（實際上是鋁錠）等等名稱，變相騙取免稅照顧和騙抵進項稅款，歪曲了稅收優惠政策。

    （六）應稅項目違法享受免稅照顧。

    稅法規定，利用廢舊物資加工生產的產品不得享受廢舊物資免征增值稅的政策。廢舊物資回收經營單位收購的一些廢舊物資往往需加工生產后方可用于銷售，以滿足生產企業的需要，但加工生產的產品又不得享受免增值稅的政策。為此，少數不法者通過做假帳、或帳面不反映加工生產過程對付稅務機關，來達到騙取免稅資格的目的。

    （七）征稅項目和免稅項目未能準確分別核算，混同享受了免稅政策。

    稅法規定，廢舊物資回收經營單位應將廢舊物資和其他貨物的經營分別核算，不能分別核算的，不得享受廢舊物資免征增值稅政策。但是，一些單位根本就未分別核算各自的經營業務，籠統申報為免稅收入，或者核算不準確，且有意混肴核算，多核算免稅收入，少計應稅收入。這一方面多享受了免稅政策，另一方面讓購貨多抵扣進項稅款。

    （八）擅自擴大免稅對象范圍，違法享受免稅政策。

    稅法規定，只有從事廢舊物資回收經營的單位方可依法享受免稅照顧，個人（包括個體經營者和其他個人）不得享受免稅政策。然而，目前許多從事廢舊物資回收經營的個體工商戶事實上已經自行享受了免稅照顧，就連不少稅務機關的稅務干部也誤認為個體廢舊經營者適用財稅[2001]78號通知規定，可以享受免稅政策。這一方面擾亂了公平稅收競爭原則，造成了個體廢舊物資經營者偷逃國家稅收，另一方面造成稅務機關執法不公，執法錯誤，嚴重損壞了稅法的嚴肅性和統一性。

    （九）為商業企業騙取增值稅一般納稅人資格、降低稅負提供了便利。

    現行稅法規定，未納入防偽稅控系統的商業企業年應稅銷售額在180萬元以下的，一律取消一般納稅人資格。因此，一些商業企業便通過在營業執照上增加經營范圍“加工、生產”項目，以便在年檢時對照工業企業年檢30萬~100萬的標準蒙混過關。由于帳面上必須反映工業銷售額，一些商業企業便采取與加工、生產企業虛假簽訂加工、生產合同，作為兼營加工、生產收入，為其虛開增值稅專用發票，或做假帳反映工業企業銷售額找到“合法依據”。為逼真起見，便請廢舊物資回收經營單位虛開、代開普通發票作虛假生產用原材料購進，同時，支付一定比例手續費給開票方，這樣，一方面暫時逃避了年檢關，另一方面又違法騙抵了進項稅款，抵減了虛開票部分計提的銷項稅額，少繳了稅款，手段極為隱蔽。

    二、解決問題的措施及建議：

    隨著我國加入WTO，我國正在逐步調整產業結構和促進產品升級換代，正在逐步清理各類法律、法規、規章和規范性文件。原作為過渡性的廢舊物資回收行業的稅收優惠政策經國務院批準，增值稅先征后返還70%，調整為自2002年5月1日起實行免稅政策。這充分體現了國家對廢舊物資回收經營行業的大力扶持和發展，體現了充分利用有限資源，保護環境、變廢為寶的戰略意圖。因此，要切實采取措施，正確貫徹執行好國家關于廢舊物資行業的稅收優惠政策，確保稅收的公平、公正、公開競爭，保證國家財政收入和經濟的可持續發展。

    （一）進一步加強稅務登記資料審核和實地核查，嚴把稅務登記辦證關。

    稅務登記是稅務機關對納稅人的經濟活動進行登記并據此對納稅人實施稅務管理的一種法定制度。近年來，一些不法分子利用假身份虛假注冊公司，騙取稅務登記證，以取得合法資格，偷逃國家稅款，搞違法交易。

    因此，稅務機關首先要嚴格審查納稅人提交的申請資料的齊全性、規范性、邏輯性、準確性。主要審查其是否已合法取得工商營業執照、公安部門頒發的廢舊特種行業許可證等證照，以確認其具備辦理稅務登記的資格，著重對案頭資料進行書面稽核。其次，要深入現場認真進行實地核查。主要檢查其實際情況與申請資料是否相符；租賃、產權證明等房屋、場所是否經過公證具備法律效力，是否真實；尤其是各分支機構是否確實無訛，倉庫、堆放儲存場所是否真實可信；法人代表及辦稅人員身份證明是否真實，注冊資金有無到帳及弄虛作假的現象，等等。再次，要調查走訪其同行業及周圍鄰居，確認其誠信度。深入實地時，要加強對其周圍群眾及相鄰企業的詢訪了解，以證實納稅人的可信度和可靠性，防止為應付稅務檢查而故意作假，蒙騙稅務機關。建議稅務機關建立納稅（包括法人代表，主管會計）違法案底備杳檔案制度，涉及新辦納稅人預警機制，將有違法案底者拒之于門外。

    在嚴查細訪的基礎上，對于確實具備條件，名副其實者，依法受理申請，及時給予辦理登記發證；對于核查出的弄虛作假、不具備資格者，堅決予以回絕，不予受理，并視不同情況依法予以處罰，切實把好稅務登記入口關。

    （二）進一步強化日常發票管理，嚴把發票發售關。

    稅務登記又稱納稅登記，它是稅務機關對納稅人實施稅收管理的首要環節和基礎工作，是征納雙方法律關系成立的依據和證明，也是納稅人必須履行的義務。而發票管理過程即是稅收征收管理的過程，也是控制稅源、堵塞漏洞、強化稅收征管的有力措施。

    對廢舊物資回收行業，首先要加強對購票者資格的審查。主要審查其是否依法已辦理稅務登記，是否已辦理了發票購領手續，申請購票的手續是否齊全等等。其次，要強化發票發售的限量與限額管理。主要審查其經營規模、經營范圍、經營特點等情況，對新辦戶從嚴管理，認真負責地核定其月用票量、每份開票金額等情況，實行限量、限額審批發售管理，以預防限制其違法亂紀行為。再次，要特別加強對其收購憑證的管理。廢舊物資回收行業的特殊性決定了廢舊物資收購憑證的特殊地位和作用。同時，也成了不法分子虛開代開等弄虛作假、騙取減免稅的“合法手段”。因此，要對使用收購憑證的單位加強日常控管，嚴格依法辦事。對違章使用收購憑證者堅決予以處罰和打擊，并建議報有權主管稅務機關批準后，在規定期限內停止為其辦理收購憑證和發票發售。第四，進一步明確責任，加大處罰和打擊力度。主要督促其必須認真簽訂收購憑證和發票使用管理責任書，明確征納雙方責任，固定辦稅人員，防止騙購、互相推諉等發票違章行為的發生。凡未按規定開具、使用、印制、領購發票，隱瞞應稅收入，偷逃稅收，擾亂稅收公平競爭秩序者，按稅收征管法及發票管理辦法等法律、法規予以嚴懲不怠，從而能在一定程度上嚴厲制裁其發票違法行為，有效地堵塞稅收漏洞，保障國家稅收收入。

    （三）進一步加強廢舊行業的日常管理，強化實時監控。

    稅務登記和發票管理僅是事前監督和預防，而加強對廢舊物資回收行業的日常稅收管理則是事中檢查和監督的有力手段。

    首先要加強戶籍管理，實行稅源監控。主要是要對廢舊行業（包括單位和個人）全面進行戶籍普查，堵塞漏登、漏管、漏征的漏洞，將其全面列入稅源監控網絡管理，隨時掌握其開業、變更、注銷等變化情況，堵塞稅收“黑洞”。

    其次，要熟悉和掌握每個單位和個人的經營情況，實行實時監控。這就要求稅務機關的管理人員要經常深入納稅人，全面了解其經營場所、辦公場所、人員狀況、分支機構分布運行情況、貨源與銷售情況等，著重分析和監督其收購對象是城鄉居民個人還是個體工商戶或廠礦企業，銷售對象是正常生產企業增值稅一般人還是商業兼營加工業務企業和小規模納稅人，還要比較分析其主要客戶的生產能力和購進量有無異常，是否存在雙方串通，人為調節共同騙取減免稅、偷逃稅收的違法行為。正確核定和登記其月、季、年收購和銷售規模，以及貨源和客戶分布狀況，對超出正常峰值的收購和銷售列入異常情況，按月進行納稅評估，及時進戶檢查，將問題和損失減少到最低限度。

    再次，要嚴格規范其帳冊核算和結算方式，實行財務監控。主要檢查其帳冊是否健全，財務核算制度是否建立和認真貫徹落實。著重規范其應收應付往來帳戶和庫存商品、商品銷售收入帳戶的分戶明細設置核算，防止串戶、并戶、應收應付共用而隱瞞真實情況，混淆、推遲問題的發現。尤其是要嚴格規范其結算方式。鑒于其行業特點，收購時大都是現金結算。因此，必須要求其健全現金收、付、交接存制度，明確專人分別核算，嚴格按國家有關現金結算法規制度執行，收到的現金必須當日交存銀行，支用的現金必須詳細注明其用途、去向，嚴格其審批手續，外出收購實行專戶管理。除必須用現金結算（可以規定現金結算的上限）外，一律使用銀行轉帳收款結算，從而在一定程度上堵塞現金結算隨意性大、不易控管、違法亂紀、偷逃稅收等的漏洞。

    第四，要加強對其購銷管理，實行貨物倉儲和銷售報驗監控制度。廢舊物資行業大都是商業經營，流動性大，不易控管。因此，根據該行業的特點，可以制定相應的管理辦法，統一明確其收購量、銷售量和金額在一定標準以上的必須每次提前主動向主管稅務機關申報查驗，稅務機關必須明確專人隨時跟蹤實地查驗其購銷廢舊物資的數量、金額以及堆放倉庫，場所，并檢查其購銷臺帳、原始憑證是否健全真實。可以制定規范統一的廢舊物資行業購銷申請查驗操作規程及表式，作為征納雙方依法履行的依據。通過對大筆購銷的查驗核實，能在一定程度上較好地控制住稅收流失的漏洞，確保購銷的真實、規范。

    （四）進一步加強納稅評估和重點檢查，強化稽查打擊型效力。

    廢舊物資回收行業自稅制改革以來，一直是國家重點鼓勵和扶持的行業，同時也是一直是我們稅收管理上的難點和重點。因此，切實加強對該行業的納稅評估和重點檢查已是刻不容緩的大事。

    首先，要制定針對該行業的日常稽核辦法。由于其行業的特殊性，正常的稽核已遠遠不能滿足稅收管理的需要。稅務機關應盡快制定廢舊物資回收行業日常稽查管理辦法，從貸物報驗、發票管理、納稅申報稽核、帳冊核算、日常檢查等方面來加強對該行業的全面規范管理，統一各地政策執行不一致、執法力度不同的現狀，從政策和制度上強化管理，堵塞漏洞。

    其次，要將廢舊物資回收行業全面納入納稅評估的范圍。雖然廢舊物資回收行業可以享受免稅政策，但因其特殊性，稅收流失已相當嚴重，管理較混亂、控管乏力。因此，建議比照商貿企業納稅評估辦法的有關規定，將其列入按月評估的重點行業。要切合實際設置一些參數、權數、指標，有針對性地收集其基礎信息資料和行業特點情況，制訂相關警戒指標，通過人機結合的方式，可先實行聯網稽查其銷售發票并予以稽查比對，及時發現其存在的問題，及時加以處理，防患于未然。

    再次，要切實加強對該行業的專項檢查，強化稽查打擊型威力，并切實落實執法責任過錯追究制。目前，該行業的稅源流失、稅收管理混亂等比較嚴重。建議盡快組織一次全國性的專項檢查，統一執法標準和處罰尺度，徹底清理和打擊其違法行為。要明確政策和紀律，列出專項檢查的主要項目，對廢舊物資回收行業及其購銷客戶都要內查外調，真正查深查透。凡檢查出的問題，不管涉及到哪個部門、哪個地區、哪個單位、哪個人，都要一視同仁，堅決依法從嚴懲處，決不姑息手軟。要主動及時向地方黨政領導匯報，爭取他們的支持和配合，堅決抵制地主保護主義、人情、金錢等不正之風，秉公執法，依法稽查，依法審理，依法處理，依法執行，依法移送司法機關追究刑事責任。對敢于瀆職、失職、包庇，甚至與不法分子共謀偷稅逃稅者，嚴格按執法責任過錯追究制等法律、法規追究，要象國家打擊出口騙稅和走私一樣一查到底，打擊和震懾違法犯罪分子，充分發揮稽查打擊型的威力，徹底整治和規范稅收秩序。

    （五）要切實加強與工商、公安、地稅等部門的聯合協作，發揮共同作戰，部門聯動的整體效應。

    廢舊物資行業的專項整治，涉及到工商、公安、地稅、國稅等相關部門，對其專項整治已不僅是稅務部門單兵作戰能解決的。必須幾個部門整體聯動，及時加強信息的溝通及反饋聯系，共同作戰，綜合整治，才能規范廢舊物資回收行業的市場和稅收秩序，嚴厲打擊偷逃稅、虛開代開發票（包括收購憑證）等違法犯罪分子，凈化和公平稅收環境，切實實現稅收的公平、規范、有序管理。

    （六）要統一和明確稅收政策，確保執法統一，便于操作。

    廢舊物資回收經營單位全部享受免稅政策后，根據稅法規定，不得認定為增值稅一般納稅人。向城鄉居民個人收購的廢舊物資是否可繼續使用原來的“廢舊物資統一收購憑證”，政策上未予明確，各地理解執行也不盡一致。對于“生產企業增值稅一般納稅人”如何理解和掌握政策上亦不明確。商業企業兼營生產加工業務所購進的廢舊物資取得的廢舊物資回收經營單位開具的普通發票，可否抵扣10%的進項稅額、廢舊物資回收經營單位兼營應稅項目應納的增值稅是按增值稅一般納稅人還是按增值稅小規模納稅人納稅、是否可開具及如何開具增值稅專用發票，以及可否認定為增值稅一般納稅人等具體問題政策規定得都不明確，不便于實際操作。

    因此，加強廢舊物資回收行業的稅收管理，還必須從稅收政策上加以具體明確和規范，統一執法政策和標準，盡快制定出操作性、實用性、針對性強的廢舊物資回收行業稅收管理辦法，便于各地執行和掌握，將政策落到實處。并不斷加強稅務干部和納稅人的稅收政策和法律知識宣傳培訓，與時俱進地提高征納雙方的依法征稅和依法納稅意識及其綜合素質。

    筆者認為，國家實施廢舊物資回收行業的稅收優惠政策的目的，是為了鼓勵和扶持其健康、有序、長期發展，實現資源的再利用，保護環境，促進國民經濟的可持續發展。而不應成為不法者肆意踐踏稅法、歪曲稅收政策、大肆偷逃稅款等違法犯罪的“合法外衣”。近幾年來，該行業的稅源流失、管理乏力已到了刻不容緩整治的地步，應當立即引起稅務機關的高度重視，切實加以整頓和規范稅收秩序，嚴格貫徹落實執法責任過錯追究制，逐步實現稅收的公平、公正、公開競爭，不斷凈化社會稅收環境。

    三、當前加強廢舊物資行業稅收管理亟需注意的幾個方面

    自2001年5月1日國家對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資實行免征增值稅政策以來，廢舊行業得到了迅速發展，大大小小的回收公司不斷增加，但該行業的稅收管理和稅源監控卻未能得到進一步的加強，其間的稅源漏洞較多。筆者建議著重從以下幾方面入手，規范和強化其稅收管理。

    （一）抓住兩個環節的審核比對。其一收購環節，著重核查其收購憑證開具對象是否符合要求，有無向企事業單位和個體經營者開具收購憑證；有無虛開、多開收購憑證，虛做收購以掩蓋其虛開、代開普通發票的違法行為。其二銷售環節，主要防止其人為虛開、代開、多開發票造成購買方違法抵扣。

    （二）抓住兩類納稅人反向、延伸檢查。一是固定廢舊物資貨源供給個體經營者（販子），檢查其是否依法辦理了營業執照、稅務登記，有無納入稅務管理；有無依法辦理購票手續，依法開具發票；有無依法申報納稅。二是固定廢舊物資供給企事業單位，檢查其廢料、下腳料等廢舊物資是否按規定及時開具了發票；是否依法足額入帳申報納稅；有無帳外私設小金庫等情況。

    （三）抓住兩類貨物的甄別和分析。一是非廢舊物資，重點區分廢舊物資和非廢舊物資的購銷是否分別準確核算；有無非廢舊物資（如企業的正常產成品、商品、材料等）有意混入，通過開具發票品名變相為廢舊物資違法享受免稅政策，而故意偷逃稅收。二是舊貨，重點區分舊貨與廢舊物資的界限，檢查其是否將舊貨市場應納增值稅的舊貨）和納稅人已使用過的固定資產故意混入廢舊物資銷售渠道而違規享受免稅政策，少繳稅款。

    （四）抓住兩類行為的控管和規范。一類是廢舊物資公司之間以物易物是否如實入帳反映；有無按發票管理規定互開發票；否則被查出帳外互相調劑違反稅法規定者不得享受免稅政策。另一類是價外獎勵金等是否如實核算；是否按規定與貨物一并開票；有無帳外收取入小金庫偷逃企業所得稅等違法行為；否則，違反稅法規定被查出后不得享受免稅政策。

    （五）抓住一個重點的實地稽查。即帳實是否一致。主要是核查其收購憑證的開具依據是否合法、真實、有效；分戶收購金額與證帳憑證是否相等；場地、倉庫及存貨是否真實；稅收財務核算是否健全、規范；貨物流與資金流是否一致，重點盤查帳實、帳證、帳表相符情況。

    筆者認為，針對廢舊物資行業的特殊性， 在認真調研的基礎上，稅務部門應高度重視該行業的稅收管理和稅源監控，既正確貫徹落實國家扶持該行業的稅收優惠政策，又嚴格依法加強對其的稅收管理和雙向關聯稽查，防范稅源流失，防止廢舊行業成為大量偷逃稅的“避風港”。

    四、廢舊物資回收行業的稅收政策有沖突，基層難以控管的矛盾十分突出。

    財稅[2001]78號文件規定自2001年5月1日起，對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅。該政策的出臺，極大地拉動了廢舊行業的迅速發展，規模較大的廢舊經營單位年銷售上億元；同時有力地促進了環境的保護和資源的有效回收利用，社會效益十分明顯。

    現行政策規定，廢舊物資收購憑證只限于廢舊物資單位向城鄉居民個人收購廢舊物資時使用，不得使用收購憑證向企事業單位和個體經營者收購。但國稅函[2002]893號文卻明確了廢舊物資經營單位可以向廢舊物資收購人員（非本單位人員）開具廢舊物資收購憑證。因此，大多數廢舊物資經營單位依據該文件，大量開具收購憑證向非本單位收購販子收購廢舊物資，收購憑證購進額幾乎占全部購進額的100%，且收購額動輒上億元。

    由此導致以下后果：一方面造成個體經營者銷售廢舊物資無需領購、開具發票，卻同樣享受了免征增值稅政策，損壞了稅法的統一性；另一方面，個體經營者向企事業單位收購的廢舊物資可以通過廢舊物資經營單位合法開具收購憑證入帳，從而造成企事業單位銷售廢舊物資不開具發票而借機大量偷逃稅收，形成稅收征管的漏洞，削弱了稅法的嚴肅性。更主要的是，現行針對廢舊行業的稅收政策，造成稅務機關在稅收征管查中，實際上已難以對該行業加強控管，明知企事業單位銷售廢舊物資偷逃稅收卻因廢舊物資經營單位收購憑證上開具的是廢舊物資收購人員（非本單位人員）的名稱而難以追查徹底。

    目前，對廢舊行業的稅收征管，基層稅務機關基本上是望“廢”興嘆，想管卻依據模糊，無所適從。因此，基層稅務機關吁請國家盡快清理該行業的稅收文件，并認真調研的基礎上加以統一、規范，以保障國家稅收收入，確保國家扶持廢舊行業稅收政策的順利正確實施。

                                                         （如皋市國稅局如城管理分局 吳強勝）