一、我國收費公路發展運行中存在的問題
一是收費站點過多過濫。到2005年，我國公路收費站點約有5000多個，在一定程度上降低了公路通行效率。
二是收費標準不一，有的地方偏高。一些地方政府在審批收費標準時，沒有嚴格進行成本核算，沒有考慮社會承受能力，增加了企業運輸成本，影響了公路運輸企業的市場競爭力。
三是收費期限執行不嚴。一些地方審批收費期限時不做科學預測，按最高期限掌握，還有個別收費站到期不撤，擅自延長收費期限，加重了社會負擔。
四是收費養人現象依然存在。有些收費站任意增加人員編制，加大了管理成本，而這部分負擔最終轉嫁給社會。
五是資金管理亟待加強。亂用、挪用資金情況時有發生。
六是公路收費權益轉讓行為尚待規范。有些地方政府越權審批轉讓，有的轉讓未依法進行資產評估，致使國有資產流失。
這些問題的存在，給收費公路的管理帶來了不利影響，歸納起來主要有以下方面：一是降低了收費公路通行能力；二是增加了收費公路使用者的負擔，損害了使用者的利益；三是導致國有資產流失，損害了國家利益；四是加大了收費公路管理成本；五是增加了道路運輸成本，客觀上制約了道路運輸事業的發展，影響了企業市場競爭力；六是收費公路債務積淀逐年增加，償還本息壓力過大，影響了公路建設可持續發展；七是損害了交通部門聲譽和社會形象。
二、“統貸統還”政策的提出
鑒于以上原因，國務院第61次常務會議討論通過并于2004年11月1日發布實施《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》第十一條明確規定“建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以盈利為目的的法人組織。省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區域類的政府還貸公路，可實行統一管理、統一貸款、統一還款”，也就是說要求對收費還貸公路實行“統貸統還”。
但通過筆者了解，目前我國絕大部分收費還貸公路實行的還是“一路一收費”、“一個收費項目一收費”的按收費項目獨立核算模式，但同時也很慶幸的了解到，一種“統貸統還”的收費公路貸款新辦法正在江蘇省揚州市試行，通過新成立的市收費公路管理中心，解決該市收費還貸公路出現的貸款額巨大、收費額下降、收不抵息、收貸失衡的狀況。相信隨著收費公路進一步發展壯大，將會有越來越多的省市實行“統貸統還” 這一模式，償還收費還貸公路建設貸款和有償投資及新增收費項目投資債務。
什么是收費還貸公路“統貸統還”呢？從概念上講，“統貸統還”是指將所有的政府還貸公路收入、支出集中使用管理，由政府行政職能部門或者組建的代表政府的公用事業法人統一向銀行貸款，統一向銀行還款。國際上對收費公路管理也不乏“統貸統還”模式，其中日本道路公司就是這樣一個組織。
三、實施“統貸統還”政策的必要性
筆者通過分析收費公路管理中存在的諸多問題，認為加快收費公路“統貸統還”有以下必要性。
（一）有利于解決管理體制混亂及運行模式不科學問題。從我國20多年公路快速發展的實際來看，目前我國收費公路的總里程已經達到10萬多公里，其中政府收費還貸公路占到80%以上，是我國收費公路的主體，在收費公路快速發展的同時，也出現了一些不容忽視的問題。
一是管理體制多頭，多種管理體制并存，有的隸屬于高速公路管理部門，有的屬于省交通廳或者各級公路局，有的屬于地市交通局，甚至縣交通局，行業管理不到位。
二是運行模式欠科學。目前政府還貸收費公路均以建設項目為單位實行分段管理模式，一方面客觀上造成公路收費站點過多過密的不合理現象。另一方面管理機構、人員和設備分段重復設置，造成資源浪費，管理成本增加，效率低下。
由省級公路管理機構對本轄區內的收費站點和收費公路進行統一管理，可以有效地避免上述問題的發生，從而促進收費還貸公路健康發展。
（二）“統貸統還”制度有許多很明顯的優點
1.通過實施“統貸統還”可以對收費站點的設置進行統籌規劃和建設，可以撤銷一些收費額少和根本無法償還貸款本息的收費站，能夠從根本上減少收費站數量，防止收費資金被截流和挪用，提高融資能力和路網運行效率，實現公路的良性發展。
2.通過對收費站統一定員定崗定預算，能夠減少收費人員，降低管理成本，解決收費養人問題，同時可以加強資金監管力度，提高還貸能力和貸款融資能力，降低還貸風險和融資成本。
3.實施“統貸統還”并通過建立“撤站還貸平衡資金”，可以提高經濟落后和邊遠地區建設收費還貸公路的融資能力，減輕還貸壓力。
4.實施“統貸統還”制度還可以通過規模經營，促進技術進步，實行“一卡通”，實現不停車交費，大大提高路網運行效率。
5.實施“統貸統還”有利于收費還貸公路養護。公路通行費收入只能用于兩個方面，一是維持收費公路正常運行所需要的養護和管理費用，二是償還收費公路建設的貸款和有償集資款。實行“統貸統還”可以嚴格遵守“收支兩條線”，確保公路養護資金足額到位，有利于從根本上解決通行費收入被擠占、挪用。
四、實施“統貸統還”模式探討
關于“統貸統還”制度的具體做法和要求，目前還沒有統一。目前河南、湖北和陜西等省已經開始摸索試行這項制度。河南省實行“統貸統還”后，將各縣、市收費公路的收費和債務全部收到省公路局，實行直接管理，由省公路局向銀行統一貸款，統一還款。湖北省只將各縣、市的收費公路收到省公路局，債務仍由各市承擔，省公路局統一貸款，各市分別還貸。陜西省也將在2006年出臺《陜西省收費公路管理辦法》，逐步建立國省道二級還貸公路統貸統還制度，整合資源，優化公路收費站點布局。
筆者建議“統貸統還”制度應包括以下“六統一”。
一是統一收費管理。全省收費還貸公路通行費由省公路部門實行收支兩條線管理，繳入省級財政專戶，統一管理，扣除“撤站還貸平衡資金”后，全額返還收費管理單位，用于還本付息及養管經費。
二是統一票證管理。全省收費還貸公路通行費票據由省財政廳統一印制，省交通廳統一發放。
三是統一預算管理。全省收費還貸公路通行費收支預算由省財政廳、省交通廳統一下達。
四是統一收費標準。對全省收費還貸公路收費標準進行適度調整，實現全省統一收費標準。
五是統一繳納稅費。由省交通廳統一向省級稅務部門和財政部門代扣繳納水利建設基金等稅費。
六是統一建立“撤站還貸平衡資金”。從各收費站上解的通行費中，按一定比例集中收取部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，由省交通廳統籌安排，專門用于被撤銷的收費站點遺留債務及貧困地區收費站還貸補助。
這里需要特別強調的，一方面應逐步減少或撤銷二級公路收費站，以網化的高速公路收費站為主，帶動全省收費公路還貸。另一方面應由省交通廳、財政廳出面與省級商業銀行協調，簽署打包貸款協議，以全面解決收費公路貸款融資難問題。
