20世紀90年代中后期，由于耕地面積減少、農業邊際收益遞減和機械化程度提高等一系列原因，大量農村剩余勞動力從農業生產中解放出來。據勞動部資料顯示，2003年我國有4 98億農村勞動力，以后平均每年還將新增1000萬人。據專家測算，在農村現有的生產力水平和生產規模條件下，我國農村只能為1 5億勞動力提供就業機會。也就是說，在4 98億農村勞動力中，有近3 5億屬于剩余勞動力，除了已經進入鄉鎮企業、非農產業和大中城市打工的2 3億人外，還有1 2億勞動力處于絕對失業狀態，目前仍滯留在農村。農村大量剩余勞動力的存在，嚴重影響了農業勞動生產率的提高和農民收入的增長，阻礙著城鄉經濟社會協調發展。因此，在構建社會主義和諧社會新形勢下，探討政府如何有效地轉移數億農村剩余勞動力具有重大的現實意義。
一、制約農村剩余勞動力轉移存在的主要問題
（一）城鄉二元結構和相關政策影響
我國于1952年開始，為擺脫貧窮、實現現代化，選擇了城鄉二元結構的發展模式。為了在有限的財力下維持城市非農業人口的供給和工業的低成本，1958年國家頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，并先后制定了一系列輔助性的行政措施，如城市人口“定量商品糧供給制度”、“勞動就業制度”、“社會保障制度”等，從而形成了一套以《條例》為核心，其他輔助性措施為補充的戶籍管理制度體系。
這種戶籍管理制度將人們的區域差異與身份差異相聯系，硬性規定了農民與土地的依賴關系和城市居民享有各種特權的必然性。即使農民沖破重重阻力進入城市務工，仍無法在就業、住房、福利、醫療和子女教育等方面擁有平等的待遇。高昂的生活成本，難以逾越的社會等級，邊緣人的心態定位，使農村剩余勞動力的轉移，呈現“候鳥式”不持續、不徹底態勢，不僅不利于推進農業現代化，還會導致民工潮的出現，成為社會的不穩定因素。
�。ǘ⿲r業的財政支出比重呈下降趨勢
農業的弱質性和國民經濟的基礎地位，都決定了農業需要政府給予有力地保護與支持。無論是發達國家還是發展中國家，都曾有過以“剪刀差”的形式支持其他產業的發展歷史，但發達國家后期都會以工業來反哺農業。而發展中國家，由于工業化進程緩慢，農業對其他產業“剪刀差”貢獻過程特別漫長，政府習慣于長期依賴農業做出犧牲，不予支持，很容易形成農業對其他產業的貢獻慣性，中國的現狀就是如此。長期以來，雖然國家財政對農業投入的絕對數有所增加，但相對比重卻呈逐年下降的趨勢，據《中國統計年鑒》，2003年我國財政支農支出總額已達1754 45億元，相當于1991年的近6倍，但農業支出占財政支出比重卻由1991年的10 26%下降到2003年的7 12%.由于農業生產周期長，生產資金周轉緩慢，回報率低，對地方財政收入的貢獻相對較小，地方政府片面追求GDP增長，官員急于建立政績，往往注重投資發展短平快、高稅利的加工工業，對農業這種長線產業的投資缺乏動力，投入不足，農業生產者的積極性就會萎縮，就業機會便很難在農業內部得到擴充。
�。ㄈ┑胤秸c鄉鎮企業責權不清
鄉鎮企業的集體資產具有非常典型的集體產權性質，從理論上講，行使企業所有權和經營權的主體應當是集體成員，按照民主程序選舉產生決策機構，而不應該是個人。但長期以來，鄉鎮政府直接任命鄉鎮企業的主要領導人來管理企業，使集體及其成員與資產所有權分離，導致經營者對企業的責任意識不強，管理水平下降，員工積極性受挫，大部分鄉鎮企業都難以持續做大做強，吸納農村剩余勞動力的能力十分有限。
二、農村剩余勞動力轉移過程中的政府職責
�。ㄒ唬┓植襟E取消二元戶籍制度，完善相應的社會保障制度
我國實行的二元戶籍管理制度，制約了農村剩余勞動力向非農產業轉移，必須進行徹底改革。但二元戶籍制度不僅是一種行政管理方法，其背后還包含著不同身份和不同待遇引發的一系列社會經濟甚至政治問題，因而要徹底剝離附著在城鄉戶籍制度上的種種不合理因素，需要按步驟有序進行。政府應完善農民進入非農領域的相關社會保障制度，國家勞動社會保障部門要把握好社會保障發展的規律，為地方政府提供統一原則和相關指導，注重與城鎮居民社會保障的銜接性，建立城鄉統一的社會保障賬戶，強化政府的監督管理職能，對企業規范用工、雙方解除勞動關系、保障基金的運行等加大監管力度�？傊ＷC農民工可以享受到與城市居民同等的權利和公共服務，是戶籍制度改革最好的突破口。
�。ǘ┘哟笳畬r業的財政投入力度
在我國，大量的農村人口分布在有限的可耕種土地上，嚴重阻礙了土地規�；洜I和產業化結構的有效調整，要想使政府對農業的投入發揮最大的作用，就必須選擇一種最佳的建設方略。農村城鎮化、發展小城鎮轉移農村剩余勞動力，已經被實踐證明是一個有效的途徑。同城市相比，小城鎮無論從地域還是文化方面都更接近農民，不僅可以降低勞動力轉移過程中的成本和風險，而且也是連接城市和鄉村的橋梁和紐帶。
針對農村青年和富余勞動力普遍文化水平較低，大多沒有一技之長的現狀，應加大對農村勞動力轉移培訓經費的投入，各級政府應在財政預算中安排一定的農民工培訓專項經費，組織專業力量編寫農民工培訓教材，盡快建立一批覆蓋到鄉鎮一級的農民工培訓基地和及時便捷的勞動力供求市場信息網。同時，還要通過加強農村基礎教育，調整農村教育結構，深入持久地抓好普及農村九年制義務教育工作，并制定相應的優惠政策，鼓勵大學生到農村從事教育扶貧工作。
（三）政府重新定位與鄉鎮企業的關系
1984年以后，農村社隊企業被定位為鄉鎮企業，在地方政府提供土地、資金、基礎設施等一系列優惠政策的條件下，迅速發展，但同時，企業的所有權、控制權及其演變性質都模糊了，地方政府已經把鄉鎮企業看作預算收入的一個重要來源。并且為當地官員的在位政績增光添色，所以地方政府牢牢地在人、財、物各方面掌控鄉鎮企業，和傳統的國有企業一樣，政府的強制代理行為使鄉鎮企業在市場經濟自由競爭的背景下“水土不服”，發展緩慢，使其無法正常發揮帶動地方經濟、吸納農村剩余勞動力的功能，所以鄉鎮政府的職能應該重新定位，實行政企分開，變行政干預為政策支持與引導。
地方政府要從實際出發，把握好改制工作的力度和節奏，在改制的每一個環節都要做到依法運作，規范透明，落實責任，充分考慮投資者搞好企業的能力，選擇合適的投資者參與鄉鎮企業改制，引入資金、技術、人才等資源增量，推動企業制度創新，機制轉換，盤活資產和扭虧脫困，促進企業的快速發展，以吸納更多農村剩余勞動力。
