在我國四大國有商業銀行中，中國農業銀行的股份制改造最為艱難，超高的不良貸款余額和不良貸款率成為其股改的“攔路虎”。據北京師范大學金融研究中心主任鐘偉推算，農行財務重組需注資600億～700億美元，這個數字約為其他三大國有商業銀行的總注資規模。
農行2005年年報顯示，其不良貸款余額超過了7400億元人民幣，占四大國有商業銀行同期不良貸款總額10725億元的69.0%，即使在整個商業銀行系統中，占比仍高于50%.另外，農行當年凈利潤為10.44億元人民幣，較之2004年的20.03億元，縮水近半。
高額不良貸款無疑是農行股改的一塊心病。按商業銀行的貸款五級分類標準，截至2005年底，農行不良貸款占比高達26.17%，比上年下降0.56個百分點。同期，國有商業銀行不良貸款余額比2005年初減少5026.1億元，不良貸款率10.5%，比上年下降5.1個百分點。由此可見，無論是消化不良貸款的速度還是數量，農行都遠遠落在其他三大國有商業銀行后面。按照銀監會最新規定，國有商業銀行財務重組后應將不良貸款比例持續控制在5%以下。從目前情況來看，農行依靠自身力量根本無法達到這一指標。
不良貸款產生的原因
農行長期以來所背負的沉重政策性負擔是其產生巨額不良貸款的原因之一。
據農行副行長韓仲琦介紹，農行歷史包袱沉重，在目前的資產總量中，有大量扶貧性、農業開發性和政策性貸款。如果去除這些政策性貸款因素，農行的包袱和其他國有商業銀行差不了多少。
到2005年底，農行政策性貸款余額高達4140億元，其中不良貸款3490億元，是全部不良貸款的47.2%.政策性貸款負擔不僅導致農行歷史包袱重于其他行，而且還嚴重制約著農行經營結構的調整，使其經營管理更趨復雜。 由于歷史原因，農行長期以來主要服務于“三農”等弱勢產業、區域和群體，為此背上了沉重的負擔，因此，改革和轉型要付出更大的成本。
“說一千，道一萬，農行終究甩不開一個‘農’字。”韓仲琦副行長無奈地說。
從歷史發展看，農行自1955年成立至今，五十余年來一直與農業、農村和農民有著千絲萬縷的聯系。上世紀80年代中后期，隨著國有專業銀行向商業銀行的轉變，農行開始“進城”。近年來，盡管其業務在許多大中城市取得了較大拓展，但縣域農村金融市場仍是其業務經營的基礎，仍有相當大的業務量分布于這些區域。截至2005年末，農村信用社、農業銀行、農業發展銀行三類機構涉農貸款余額達到4萬億元。而據農行農業信貸部總經理周清玉介紹，截至2005年年底，農行涉農貸款余額已達9787.08億元，約占其貸款總額的38%；農行61%的機構處在縣及縣以下地區，51%左右的員工在縣及縣以下地區工作。
另外，農行點多、面廣、戰線長，人員包袱沉重。為管理政策性業務和服務“三農”，農行按國務院要求在每個縣都保留支行建制，機構人員規模在四大國有商業銀行中最為龐大，經營效率大大低于同業水平。盡管已經撤并了2萬余個機構網點，但農行目前機構數量仍高達31004個，這一數字相當于工行的1.46倍、中行的2.74倍、建行的2.13倍。目前，農行擁有一支48萬人的龐大員工隊伍，比工行多出10多萬人，是唯一在全國每個縣市都設有分支機構的大型商業銀行。除政策性支農業務外，農行還擔負著支持農業產業化、信貸扶貧和農村消費信貸等方面的任務，是縣域商業性金融的主渠道。
歷史問題造成農行不良貸款逐年沉積，而其消化不良貸款的進展卻顯得十分緩慢。2005年末，農行的不良資產率本應比年初下降2.37個百分點，但在對歷年積累沉淀的521億元不良貸款進行了進賬調整后，這一數字卻一下子變為了0.51%.
不良貸款額為何如此之大
質疑一：不良貸款到底有多少？
一直以來，由于信息披露不完整，農行年報所公布的數據真實性令人質疑。據知情人士透露，自財政部、人民銀行、銀監會推動商業銀行會計準則和國際接軌，要求商業銀行進行信息披露以來，農行總是申請豁免披露義務，其理由是：一旦披露了真實的財務狀況，巨額虧損或數以千億元計的不良資產將會影響農行的形象，進而影響農行的正常經營，同時也會影響海內外各界對中國金融穩定的信心，甚至引發金融風險。因此，農行真實的財務狀況如何，外界并不清楚。
農行2001年以來公布的不良貸款總額，大體在7000億元上下波動。但坊間一直流傳農行有不良貸款的“第二套數據”，真實數字究竟是多少仍不得而知。
從2002年初到2005年9月，農行的貸款總額卻不斷增大，新增貸款11400多億元，居四大國有商業銀行之首。貸款的增加使農行的不良貸款率暫時下降，但隱藏著更大的風險。
據農行公布的數據：今年一季度，農行各項業務指標依然延續了“十五”以來的良好發展態勢。全行實現經營利潤92.7億元，比上年同期增加6.8億元，共消化不良貸款94.8億元。“經營利潤”是什么？其含義和構成是什么？難怪有業內人士評論說，農行計算利潤可謂“獨樹一幟”，喜歡羅列諸如“經營利潤”、“營業利潤”、“凈利潤”、“稅后利潤”等各種概念，給人一種農行盈利能力不斷大幅度提升的表象，而實際情況卻并不那么樂觀。
此外，在農行年報中，一些基本的統計口徑仍然模糊不清，比如何種虧損為政策性虧損，政策性業務在農行到底占多大比重？農行在商業貸款與政策性貸款的劃分上界定模糊，遭到越來越多的非議。
央行一位不愿透露姓名的官員稱：“對農行來說，首要問題是財務數據的真實性和披露問題，其次是政策性業務和商業性業務較為科學和嚴格的劃斷，最后才能考慮如何以商業銀行的要求來探討財務重組和綜合改革的可能性。”
質疑二：巨額不良貸款產生的深層原因是什么？
點多、面廣、歷史包袱重僅僅是農行巨額不良貸款產生的表層原因，深究起來，這“板子”還要打在制度上。
2006年6月26日，國家審計署在其官方網站上刊登了中國農業銀行2004年度資產負債損益審計結果的公告。公告顯示，農行在經營管理、風險控制等方面還存在一些薄弱環節甚至違法違規問題，需要加以糾正和改進。其中，違規經營問題比較突出。農行共違規發放貸款276.18億元，主要表現在汽車消費貸款、土地儲備貸款和扶貧貼息貸款等方面；違規辦理票據業務97.18億元，農行一些基層分支機構對票據業務審核把關不嚴，存在大量違規操作。另外，本次審計共發現各類涉嫌違法犯罪案件線索51起，涉案金額86.84億元，涉案責任人157名。這些案件既有外部人員惡意騙貸，也有部分員工內外勾結參與作案。
從國家審計署的公告可以看出，農行在內控體制方面還存在較為嚴重的問題，這是其巨額不良貸款產生的深層原因。這也就不難解釋為什么農行每年都在大力清收，而不良貸款卻未見減少，反而越清越多了。
貸前調查流于形式、貸款審查審批不嚴、貸后管理嚴重缺失導致農行違規放貸問題頻發。農行發生如此多的違規事件并非偶然，有其深層次的原因，主要反映在：未處理好拓展業務和風險管理的關系，片面追求規模，忽視貸款風險，支行內控管理意識薄弱；有令不行，有禁不止，有章不循，法規意識淡薄；監督、約束機制落實不到位，內控管理流于形式，不能及時揭示和防范風險。
不良貸款如何化解
巨大的不良貸款率對農行的生存與發展構成了潛在威脅。因此，專家認為，在目前農行股改方案還沒有正式出臺前，其經營的核心任務依然是創新信貸經營管理機制，建立科學嚴密的信貸管理制度，努力防范和化解信貸風險。
農行應從內部的機構重構入手，產生自我發展的硬約束，形成一整套行之有效的風險防范機制，確保新增貸款低風險。對農行來說，目前最迫切的問題是加快推進內部各項改革，進一步完善公司治理結構，采取有效措施，加大對基層分支機構的管理力度。尤其要加強對基層分支機構“一把手”和重要崗位人員的監督。
據悉，在國家審計署發布公告后，農行開始迅速整改，嚴肅查處違法、違規、違紀責任人。農總行表示，對此次審計中發現的問題，嚴格實行業務自律監管和內部審計監督雙線問責制度，并上追兩級領導責任，對相關責任人一律按規定上限給予處罰。貸款、存款、票據和財務紀律等四方面的問題是整改重點。
針對審計中暴露的問題，農總行設立了合規部，以圖加強內部控制。
農行稱，各分行和總行有關部門明確專人負責合規管理工作，保證規章制度的貫徹落實，并將合規管理納入相關工作流程，加強員工合規培訓，樹立合規意識，培育合規文化。
在健全內控機制優化增量的同時，農行還應繼續加緊清收不良資產，創新處置方式、盤活存量。據農總行數據顯示，2005年農行明確了“審慎接收抵債資產，原則上不再注資盤活，立足貨幣清收”的工作思路，當年清收處置各類不良資產561.92億元，完成全年清收計劃的115.26%.
專家建議，創新處置方式可以進行以下的探索：
采用信托分層方式處置。選擇部分資產組成一個資產池，對資產池進行盡職調查，估計不同風險水平下的資產回收價值與收現時間，最終將風險較低的價值，即資產池最有可能在一定時間內收回的價值部分出賣給投資者，資產池中剩余的價值部分仍采用由商業銀行持有的處置方式，即信托分層處置。
吸引外資參與資產重組與處置。需要注意的是，吸收外資進行資產重組與處置，應符合國家指導外商投資的產業政策。文化、金融、保險以及《外商投資產業指導目錄》中禁止外商投資類領域，不列入吸收外資參與資產重組與處置的范圍。《外商投資產業指導目錄》中規定須中方控股的項目，外資參與重組后原則上應繼續保持中方控股。
資產證券化。通過證券化手段處置不良資產，不僅可以加快不良資產處置進度，提高資產處置效益，還能促進金融創新，拓展自身業務，也可積累一定的資本市場運作經驗。
