一、中美國家審計模式比較
國家審計機關由中央審計機構和地方審計機構組成，審計機關的隸屬關系主要取決于各國的政治體制，由于政治、經濟、法律等審計環境各不相同，各個國家中央審計機構以及中央審計機構和地方審計機構兩者關系也差別較大。
（一）國家審計模式不同
審計模式的一個重要方面是中央最高審計機關的獨立程度，而獨立程度是通過最高審計機關的隸屬關系表現出來的。
1.美國的立法型國家審計模式。美國作為聯邦制國家，實行的是議會民主制度，立法、行政和司法三權分立并相互制衡。立法機關建立國家審計制度的目的是強化政府部門的公共經濟責任，確保公共資金的合法、有效使用。因而國家審計實質上是用來維系三權分立、互相制衡機制的一個重要手段，這種政治背景使美國推行立法型的國家審計制度。該模式的特征是中央最高審計機構隸屬于國家立法部門，由議會領導，并向議會提交審計報告。因而，國家審計機關能夠協助立法部門對總統及其下屬行政部門獨立行使監督權，并為立法部門提供信息，對其宏觀決策提供參考依據。該模式的國家審計制度必須以強有力的立法體系和較為健全的法律法規為保障。
2.中國的行政型國家審計模式。我國是社會主義國家，政府擔負著規劃、調控整個國民經濟的職能。立法機關的權力相對較小，缺乏控制國家公共資金合理使用的能力，對政府部門也無監督能力。在這種政治體制下，審計機關只能隸屬于政府部門，為政府部門調控國民經濟服務，屬于行政型國家審計模式。該模式的特點是國家審計機關作為政府的一個部或特別行政機構，能為其服務但無法對其進行監督。
（二）國家審計領導體制不同
1.美國的分級分權型國家審計領導體制。政治體制的聯邦制導致了美國采用分級分權型國家審計領導體制。中央和地方分別建立審計機關，各自負責本級政府的審計工作。最高審計機關與地方審計局之間分工明確，沒有直接的上下級領導關系和行政隸屬關系，有利于更好地為各自權力機構提供良好服務。
2.中國的雙重型國家審計領導體制。國家審計署作為我國最高的審計機關，隸屬于國務院，對地方審計廳、審計局具有領導和指導權。因而，地方審計機關實行雙重領導體制，即受本級政府和上級審計機關的雙重領導。審計業務以上一級審計機關領導為主，而行政則受本級政府首長的領導。上級審計機關不僅可以直接向下一級審計機關下達審計工作任務，還可對下級審計機關的主要負責人的任命發表意見。
二、審計模式對審計獨立性的影響比較
審計要很好地履行客觀公正的鑒證作用，審計人員或機構必須獨立于委托人和受托人。完整的審計獨立性包括形式獨立和精神獨立，前者指審計人、被審計人、委托人之間除授權委托書外，不存在任何利害關系和利益關系，該獨立性可從組織、工作、經費等各方面直觀觀察得出結論；后者指一種精神態度，屬于審計人員自身素質和職業道德范疇。國家審計機關代表國家進行審計，其獨立性主要表現在：審計機關在組織上、人事上和經費上與被審計對象無依存或利害關系。國家審計機關無論采用哪一種模式，要履行其客觀公正的鑒證作用都必須具有獨立性，但不同模式的國家審計，其獨立性的表現形式及強弱不同。
（一）美國國家審計的獨立性較強
聯邦制美國所采用的立法型國家審計的獨立性較強，主要表現在以下兩個方面：
1.領導具有超然地位，有效地保證其能獨立地開展工作。美國會計總署的最高領導為主審計長，其任命由國會提名審計長候選人并交參議院選舉，根據最終選舉結果，由總統正式任命；審計長任期時間長，且不得隨意罷免，任期為15年，不因政府更迭和國會換屆而易人，只有當參議院、眾議院兩院聯合提議并且總統簽署命令時才能罷免審計長；審計長工薪待遇高，享受高于一般部長的待遇，審計長退休時薪金不減。
2.有獨立的經費來源，確保審計機關有效履行監督職責。美國最高審計機關獨立于使用公共資金、承擔受托經濟責任的行政當局，經費由議會確定，直接向國家預算機關申請所需要的款項，并在自己的職責范圍內使用預算撥款而不受政府控制和行政當局的干預。正因為如此，世界上多數發達國家和發展中國家都選擇了立法型的國家審計制度。
（二）中國行政型國家審計的獨立性較弱
中國行政型國家審計嚴重影響了審計獨立性，與美國相比相對較弱。主要表現在：
1.審計機關的主要負責人地位相對較低。按照我國的法律規定，審計署審計長由國務院總理提名，全國人大決定人選，國家主席任免，任期與政府同屆，副審計長由國務院任免。組織上，審計機關隸屬于行政系統，與被審計單位共同由一個行政領導人負責，因而審計機關主要負責人的提名和任免，受到本級人民政府的左右和決定，嚴重影響審計人員的獨立性。
2.沒有充足獨立的專項經費。擁有充足的專項經費是國家審計機關保持良好獨立性的重要保證。而我國審計署隸屬于國務院，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。從國家審計所具備的監督職能來看，審計機關與財政部門是監督與被監督的關系。但目前我國審計機關的經費由同級被監督的財政部門審批。經費不獨立、得不到保障，就會影響并制約審計工作，難以保證審計機關對財政部門發揮監督作用。
三、創新具有中國特色的國家審計模式
通過中美國家審計模式比較及其對獨立性的影響，發現立法型國家審計獨立性相對較強。凡選擇立法型審計的國家，基本上都是采取“三權分立”的政治結構，而我國是共產黨領導下的無產階級專政的國家，立法、行政、司法之間并非相互制約的平衡關系，不適宜采用美國式的立法型國家審計。但是立法型國家審計模式有值得借鑒的地方。為進一步提高我國國家審計獨立性，可在借鑒美國模式成功經驗的基礎上，創新適合中國國情的國家審計組織機構模式。
（一）建立隸屬于人民代表大會的國家審計體制
根據我國國情，人民代表大會作為我國的最高權力機關，行使立法權和重大問題的決策權，并對執行情況進行監督。國務院只是作為國家最高權力機關的執行機關，負責管理國民經濟和其他社會工作，并根據憲法和法律，規定行政措施。由于提高最高審計機關的地位可提高國家審計的獨立性，我國國家審計機關應采用直接隸屬于人民代表大會這一模式，而非隸屬于國務院。在人民代表大會內設立一個專職的審計委員會，代替其行使立法和監督權，審計長由國家主席提名、全國人民代表大會決定、國家主席任免。審計機關接受人民代表大會的委托，作為獨立的經濟監督者對各級政府及其所管轄部門的經濟活動進行監督。從而，實現國家審計機關與政府行政機構的完全剝離，在客觀上保證審計組織的獨立性。
（二）建立人大審計委員會領導下的中央審計機關垂直領導體制
在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，使中央和地方審計機關有統一的機構設置，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業務領導，在人、財、物等方面實行垂直領導。同時保證審計署和地方審計部門的地位應高于同級政府行政部門，以便能夠更好地實施財政預算執行審計活動。審計署對派出機構的任職期限，應長于政府任期。省、市、區級審計機關負責人經審計長提出候選人名單后，由國務院任命。對縣級審計機關要因地制宜開展工作，并受上一級審計機關垂直領導。
（三）建立垂直的經費劃撥體制
與組織上的垂直領導體制相適應，經費上也實行垂直劃撥體制。每年由全國人大指派有關機構核定中央和地方各級審計機關所需的經費總額，統一列入中央預算，財政部將所需款額直接撥付給國家審計院作為專項的審計經費。根據各級人大核準的數額逐級將審計經費核撥到地方各級審計機關，使各級審計機關擺脫各級政府對審計經費的制約，對維護審計機關的獨立性、保障審計機關依法有效地履行審計監督職責起重要作用。
（作者單位：河北農業大學商學院）
