金融政策：現行制度效力低存風險 PPP模式亟需立法規范

近日，財政部公布了一批對2021年“兩會”建議提案的復文。其中，財政部在《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》中提到，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，且由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規范的非傳統投融資模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患。對此，財政部表示將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

接受證券時報記者采訪的專家指出，在PPP項目監管力度加大，PPP模式逐步轉向高質量發展之路上，當前缺乏立法、缺乏統一框架的現狀嚴重制約了PPP模式發展。而此次財政部加快PPP立法進程的表態釋放積極信號，PPP頂層文件有望在兩年內正式出臺。

現行PPP制度

法律層級和效力低

財政部指出，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內涵外延、職責分工等缺乏法律層面的統一規制，當前推進PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問題。

財政部PPP專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川對證券時報記者表示，PPP模式至今尚無法律予以建立統一框架，在一定程度上也造成了不同部委出臺的規章之間“不兼容”的現象。在實操層面上，除了土地、稅收等問題尚存在“模糊地帶”外，專項債用作PPP項目資本金、PPP項目資產證券化路徑、PPP項目涉及隱性債務等諸多PPP項目投融資事項都尚未明確。此外，在PPP項目信息入庫事宜上需要財政部、發改委兩頭申報也是影響項目推進效率的因素。

財政部也指出，在構建PPP制度體系過程中，財政部先后印發《PPP項目政府采購管理辦法》、《PPP項目財政管理暫行辦法》、《PPP項目合同指南》等文件。但由于文件法律層級和效力較低，未能有效解決招標投標法和政府采購法的適用問題，且與《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》關于PPP項目合同性質的界定并不一致。

北京德恒律師事務所律師、財政部PPP專家庫第一批法律類專家周玉華接受記者采訪時曾表示，PPP所涉爭議類型通常為包含民事爭議和行政爭議在內的復合型爭議，當PPP項目民事爭議的產生與一定的行政行為存在關聯時應該如何處理，是實踐中存在的常見問題。

PPP立法工作有望加速

財政部還指出，由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開始采用“授權-建設-運營”（ABO）、“融資+工程總承包”（F+EPC）等尚無制度規范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患。

非傳統投融資模式一般指PPP、ABO、F+EPC等新興投融資模式。唐川指出，由于隱性債務管理、地方國企管理趨嚴，部分地方政府的基礎設施和公共服務項目發展工作陷入了“僵局”，故而才會有了模式上的“突破”。誠然，因為很多模式管理框架尚不完整，所以很多業務要點性質尚難以界定，自然也會存在風險。

財政部已在此次答復中明確表態，將會同有關部門進一步規范地方政府投融資行為，堅決遏制隱性債務增量，對各類新增隱性債務行為，發現一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任，完善常態化監控、核查、督查機制，對各類隱性債務風險隱患做到早發現、早處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

此外，去年12月，財政部PPP中心主任焦小平曾在第二屆中國PPP法律論壇上指出，我國制定一部高水準高質量PPP條例的條件和時機已基本成熟。

實際上，在2017年，國務院法制辦、國家發改委、財政部曾起草《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》。有關負責人曾說明，起草該文件意在有效解決實際問題，發揮立法的引導和規范作用，確立PPP各主要環節的基本制度規范。然而，截至發稿，該征求意見稿的后續正式文件仍未出臺。

在蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金看來，開展PPP立法工作有助于解決單個PPP項目的融資和財政安排中存在的風險，也能夠明確政府、社會資本、民營企業的權責利范圍，客觀上能夠掃清信息不完全、不確定性等障礙，增強PPP項目開展的激勵。

對于后續工作，財政部已明確表示，將配合司法部等有關方面，在PPP條例等相關立法工作中，進一步加強對PPP內涵外延、職責分工、程序銜接、PPP與其他非傳統投融資模式的邊界等問題的理論研究和實踐分析，推動PPP條例早日出臺。同時，將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

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