現行稅收優惠政策中存在的問題及對策

　　改革開放以來，我國實行的稅收優惠政策在吸引外商直接投資、減輕納稅人負擔、促進和扶持經濟發展等方面發揮了重大作用。

　　但是由于稅收優惠政策不規范造成了國家財政收入的大量流失。1994年稅制改革以及之后稅收優惠政策的幾次補充，盡管對稅收優惠制度進行了完善，但由于改革的不到位以及一些認識上的偏差，稅收優惠范圍和重點仍不夠明確和突出。

　　一、現行稅收優惠政策中存在的主要問題

　　（一）不能針對不同時期社會經濟目標的變化及時作出調整，政策的時效性不強。

　　在現行稅法中，落后地區的稅收負擔不是輕于發達地區，相反發達地區特別是沿海地區享受更多的稅收優惠政策。在“九五”規劃和2010年遠景目標中，以及“十五”

　　規劃中都明確表示要加大對中西部等廣大地區投資的力度。這幾年也確實通過財政投融資的手段加大了對中西部的投資力度，但僅靠政府自身的投資和開發遠遠滿足不了這些地區在資金、技術上的需要，對此，稅收政策沒有隨社會經濟目標而相應做出調整，表現出政策的時滯性。

　　（二）對外資企業實行“身份賦予型”的全面優惠，使稅收優惠政策的效果不明顯。據統計從1992～1998年，我國外資用于非生產領域的占39.41％，用于生產建設的占54.71％，而在這54.71％的外資中，用于能源、交通、原材料建設的只有20％左右。主要原因是對外資實行不分行業規模的全面優惠，造成外資的短期行為，即借助稅收優惠待遇盡快收回投資成本并獲得收益，而不考慮項目的長期規劃。另外，由于內外資企業所得稅尚未統一，對外資的過多優惠也造成內外資企業實際稅負不公平。據有關資料統計，近年來外資企業所得稅負擔率不到10％，享受的優惠高達實征稅款的2.3倍。而內資企業所得稅負擔率達28％，稅收優惠僅相當于實征稅款17.88％。（見鄧子基著《稅收專業管理》）內資企業明顯處于劣勢，特別是在內外資處于競爭地位的行業表現得尤為突出。

　　在選擇外資稅收優惠方式上，在居住國實行抵免制的情況下，對外資企業一味實行較低的優惠稅率并不能起到刺激投資的目的，因為若我國稅率低于投資者居住國的稅率，外國投資者在回國納稅時，還要補繳差額，造成我國的稅收讓渡給他國，引起不必要的財政收入流失。

　　（三）對科技產業和瓶頸產業稅收優惠過少，不利于優化產業結構。稅收優惠是促進科技進步的主要手段之一，但從我國現行稅收優惠政策看，在科技行業稅收優惠形式單一，基本局限于稅率優惠和稅額的定期減免，即以減按15％的稅率征收所得稅和兩年免征所得稅為基本內容；對具體的科研開發無明確的稅收優惠措施；在稅種選擇上科技產業的優惠措施僅限于所得稅。今后，農業、能源和交通等基礎產業。基礎設施仍將是我國經濟發展的重點產業，因而稅收優惠的運用應有針對性地使這些領域得到發展和增強。

　　（四）政出多門，稅收優惠執行環節隨意性大。現行稅收優惠政策與各個單行性法規相聯系，除各稅稅法或條例和細則中做出原則性規定外，具體的一些稅收優惠政策多散見于財政部、國家稅務總局的各種通知、規定中。此外，現有稅收優惠也存在著有關條例措辭含混、政策彈性較大的問題，例如：外資企業稅收優惠中“生產性企業”、“技術密集、知識密集項目”和“先進技術”等就缺乏明確的標準和認定方法。

　　二、如何完善我國稅收優惠政策

　　完善稅收優惠政策，應把握兩個原則：一是以產業政策為主導，輔之以協調區域經濟發展的目標；二是以間接稅收優惠為主要措施。具體是：

　　（一）發揮稅收優惠的導向功能，促進資本與勞務向中西部流動，帶動中西部產業發展。中西部地區農業比重大，工業中資源性產業集中，基礎設施、交通、通訊落后。要想吸引資金、技術、人才等生產要素的流入，首先必須改善投資環境，推動產業結構調整。在此基礎上，根據現實情況需要，安排數額不同的稅收優惠。除繼續保留對“老、少、邊、窮”地區新辦企業的所得稅優惠外，還應采取以下優惠措施：一是“扶貧型”稅收優惠，由于中西部企業盈利水平一般較低，可考慮實行低于全國水平的10％～25％多檔優惠稅率，以增強西部地區的自我積累；二是實行“資源型”

　　稅收優惠，對符合產業政策的資源型企業可實行有限期的所得稅減免，此后享受低稅率優惠，使其自然資源優勢轉變為經濟優勢。三是實行投資抵免制度，抵免辦法可實行全額抵兔。此外，可考慮對能源、原材料工業免征資源稅，免征部分作為國家投資，要求繼續用于資源開發。

　　（二）調整涉外稅收優惠政策，提高利用外資效果。我國引進外資的總額居發展中國家首位，約占發展中國家利用外資總額的40％，但是外商投資的工業企業總產值在全國工業企業總產值中僅占13.9％，為提高外資投資于生產領域的資金比重，今后涉外稅收優惠應嚴格貫徹我國的國民經濟發展戰略、產業發展戰略，改稅收的全面優惠原則為特定優惠原則，改直接優惠為間接優惠，以此促進外資使用效益的提高。

　　1.內外資企業稅收優惠政策統一，均按產業政策、技術政策給予稅收優惠，不再實行身份賦予型的稅收優惠政策。統一內外資稅收優惠政策有可能帶來外國直接投資和外商投資企業進口設備的下降。因此應選擇好時機，分步驟進行。應選擇在宏觀環境相對寬松的條件下推出，可以同時考慮增值稅轉型改革。2.鼓勵外商在我國從事增加值多的生產活動，凡外商在瓶頸產業、新興產業和高新技術產業的投資均為鼓勵對象。同時，鼓勵外商資本的再投資。3.對外資的稅收優惠方式應盡可能選擇非直接減免，可選用投資抵免。據世界銀行高級顧問、稅務專家K.馬斯頓通過對16個發展中國家的調查發現：再投資方面，當稅收抵免由2％升至15％時，會在十年多時間增加股本12.5％左右。由此可見，投資抵免對投資刺激有很大效應，但為防止政府損失過大，應限定可抵免的資產設備范圍；規定投資額必須達到一定金額，否則不可享受這一優待；其使用投資抵免的資產在一定期間內不得出租、轉售，否則予以補稅。

　　（三）借鑒國外經驗，強化推動科技進步的稅收優惠政策。1.實行“消費型”

　　增值稅。擴大對科技行業企業增值稅進項稅額抵扣范圍，以促進設備更新，增加科技投入。一是企業購進的先進生產設備增值稅進項可以抵扣；二是外購科技成果可納入增值稅進項稅額抵扣的范圍。

　　2.結合實際采取多種形式的稅收優惠。一是在所得稅方面，如通過允許加速折舊、放寬科技開發費用的列支范圍及標準，或者將投資額在稅前一次或分次扣除，或采取再投資退稅等優惠辦法，減輕甚至免除最初或一定時期內的所得稅負擔；二是在流轉稅方面，對新產品試制、技術咨詢、技術轉讓收入，以及高新技術企業實行減免稅政策或退稅政策，以增加技術進步的收益。

　　（四）制定統一的稅收優惠法規，增強政策的透明度和規范性。由國務院單獨制定統一的稅收優惠法規，使各個稅收單行法中體現的優惠，僅限于長期穩定的內容，并通過稅制結構來規定。同時，為了適應國家區域發展計劃和戰略要求，在統一稅法要求下，通過合理分權使地方因地制宜地制定一些稅收優惠政策，以鼓勵某些方面的發展。