馬駿：淺談財稅體制改革思路

　　財稅改革的目標

　　改變經濟增長方式，改善經濟結構。部分由于財稅體制的弊端（如稅收體系過度依賴間接稅、國有企業向公共預算上繳利潤的比例過低、資源和環境稅費太低、土地財政缺乏透明度等），地方政府和企業傾向于追求投資拉動和粗放型的GDP增長，導致經濟結構的嚴重失衡。這些失衡表現在投資比重過大、消費比重過低；工業比例過大，服務業發展滯后；能源使用效率低、污染嚴重。需要通過稅收改革（如“營改增”、資源環境稅費改革）、國有預算體制改革（如國有企業上繳紅利制度改革）、地方政府預算體制改革（增加透明度）、支出改革（如增加對節能減排的財政支持）來推動增長方式的改變和緩解結構性扭曲。

　　改善收入分配，促進社會公平。需要通過個人所得稅改革、增加對民生的支出、改革國有企業利潤分配制度等在近期內遏制住收入分配惡化的趨勢，爭取在中期內明顯改善不同收入群體之間的收入分配。需要通過改革中央與地方的財政關系，提高公共服務均等化的能力，改善地區間的收入分配。

　　建立公開、透明、法制化的預算體制，約束政府過度干預經濟，控制宏觀稅負，減少腐敗。需要通過建立全口徑預算體制，在幾年之內徹底清理所有游離于預算外的政府收入和支出，通過消除體制外和腐敗性收入，達到減少宏觀稅負、提升增長潛力、抑制腐敗的效果。將稅收立法權收歸人大，避免國家稅收制度過于復雜和稅收流失。用預算法規范政府行為，人大應具有預算修改權，并可追究政府執行預算的責任。

　　提高財政的可持續性，控制系統性風險。目前的決策機制在程序上不重視財政的長期可持續性。今后，各級政府和人大在確定每年預算時，應該對中長期財政收支和債務負擔進行預測并以中長期預算框架的形式公開，確保當前政策與財政的長期可持續性相一致。在地方層面，必須解決基礎設施融資的巨大需求與地方隱性債務風險之間的尖銳矛盾，建立既能支持城鎮化的融資需求，又能有效控制風險的地方債務管理體制。

　　改革的時間表

　　第一階段（2013-2015年）。在這三年內應該實現的具體目標包括：1）將“營改增”從交通運輸和若干現代服務業擴大到電訊、鐵路運輸和建筑安裝業，并從部分地區推廣到全國；2）大幅度提高資源稅稅率和環保收費的標準；3）啟動個稅向綜合稅改革的試點，穩步擴大房產稅的試點；4）顯著提高醫療、社保、環保、新能源等支出占政府支出的比重，降低一般性支出（尤其是三公消費）占政府支出的比重；5）建立全口徑的預算體系，在2015年末清理完畢所有體制外政府收支，公開“機構運行支出”報表；6）提高人大對預算的約束力，所有新的稅種應全部通過人大立法；7）將國有企業稅后利潤上繳公共預算的平均比例提高到20%，啟動向社保劃撥上市國有企業股份的試點；8）建立中長期財政預算框架，在公布當年預算的同時公布中長期預算和財政風險指標的預測；9）將部分有明顯外部性的支出責任集中到中央，減少專項轉移支付，擴大一般性轉移支付，保證新的轉移支付體制充分反映農民工及其子女的教育醫療等需求在地區間的轉移；10）在“營改增”事實上將部分財源上收中央的同時，將若干稅收以及稅率決定權下放給地方；11）中央根據風險指標，允許一些（如10-20個）地方政府（省、市）獨立發行市政債，部分替代風險更大的、不透明的融資渠道，為今后建立以市場紀律為基礎的、約束地方融投資沖動的體制打下基礎。應該要求獨立發行市政債的地方政府公布資產負債表。

　　第二階段（2016-2020年）。在這五年內應該實現的具體目標包括：1）在2017年前，實現“營改增”覆蓋全部服務業；2）在2017年前將污染物收費（稅）標準提高到歐洲水平；3）在2020年前完成個稅向綜合稅改革轉型，房產稅基本覆蓋主要城市；4）2017年前將國有企業稅后利潤上繳公共預算的平均比例提高到35%；5）2020年前，通過向社保劃撥國有企業股份、提高退休年齡以及調整統籌與個人賬戶的規模等改革，基本化解養老金未來缺口對財政可持續性的巨大威脅；6）到2020年，允許上百個大中城市發行市政債，允許若干非系統性違約事件以建立市場紀律，通過建立法律、地方人大、資本市場對地方融資的監督和風控能力來硬化地方政府的預算約束。

　　改革的突破口

　　推廣“營改增”。隨著試點的深入，已經越來越清楚，“營改增”除了能降低服務業和相關行業的稅負、推動經濟結構轉型和專業化分工之外，還將成為全面改革稅制、推動中央和地方財政關系改革的重要動力。應該爭取在2013年底前完成“營改增”向電訊行業的擴圍，并推廣至全國；在2015底年前完成鐵路運輸和建筑安裝業的“營改增”；在今后三年適度降低銀行保險（放心保）業的營業稅稅率（如從5%降低到4%），以部分對沖利率市場化改革對銀行業帶來的利潤沖擊。

　　建立全口徑政府預算體系，提高預算的法制化程度。建立全口徑財政預算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預算、政府性基金預算、完整的國有企業資本經營預算在內的公共預算。徹底清理所有未納入預算的各種體制外收費，在新的預算法中明確只有全國人大、國務院、省人大、省政府才有權規定向企業和個人收取稅費，其他任何機構都無此權力。限期在2015年底前所有稅費都必須經過上述程序，否則一律失去法律效力。在2015年底前將國有企業稅后利潤上繳公共預算的平均比例提高到20%，并啟動向社保劃撥上市國有企業股份的試點。

　　真正實現全口徑的財政透明度，使其全面接受人大的監督，才能從制度上抑制政府不斷擴大自身規模和過度干預經濟的沖動；提高公共預算對國有企業上交利潤的調節作用，限制國有企業過度投資的能力；通過取締體制外收入來降低廣義宏觀稅負，提高經濟增長潛力，同時從財政來源上降低發生腐敗的機會。

　　通過提高地方預算透明度迫使其回歸“公共財政”。必須賦予地方人大審批（包括否決和修改）地方政府性基金預算的權力，地方人大應該規定工業用地的最低價格，要求地方政府公開基金預算的明細賬目，公開所有稅式支出（包括稅收返還）與向企業提供財政補貼的項目和受益者，公布地方政府資產負債表和或有債務， 以抑制地方政府過度干預競爭性領域的經濟活動和過度負債的沖動。

　　改革中央與地方財政關系。將有較強“外部性”的司法、跨區域環境監管、全國性食品和藥品安全監管、跨區域基礎設施等部分支出責任集中到中央，推動基礎養老金的全國統籌；鼓勵地方在養老金個人賬戶、醫療、教育、土地等領域探索不同的改革路徑和管理方式。在“營改增”事實上將部分財源上收中央的同時，將特別消費稅和車輛購置稅下放給地方，以保證地方財力與支出責任相匹配。減少專項轉移支付，擴大一般性轉移支付，提高轉移支付的穩定性和透明度。另外，轉移支付的新體制必須充分反映農民工及其子女的教育和醫療等公共服務需求在地區之間的轉移，減少財政體制對城市化的阻力。

　　擴大地方政府獨立發債的權力。為了解決基礎設施融資的巨大需求與陽光融資渠道極為有限之間的矛盾，應該逐步建立一個以市政債為基礎的地方政府融資體制。通過立法、市場機制、增加透明度、加強地方人大監督、建立預警體系等改革來硬化地方政府的預算約束。今后三年是改革啟動期，爭取在八年內將該新體制基本建成。與目前的以行政管控為主的體制相比，這個新體制將有更好的透明度、自我約束機制、金融風險適度分散，可以有效降低地方政府和投資者的道德風險。

　　三年內改革的具體內容包括：1）中央在風險指標的基礎上選擇一批地方政府（省、市）允許獨立發行市政債；2）以立法形式規定地方債務風險指標上限；3）規定地方政府發債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經常性支出；4）明確宣示中央政府對市政債的償還不承擔責任，并在實際運行中允許若干基本沒有系統性風險的中小規模的市政債違約事件發生，以建立中央承諾不擔保的可信度，打破地方政府和投資者對上級政府救助（“軟預算約束”）的預期；5）所有市政債的發行必須通過地方人大的預算批準；6）提高地方政府財政收支和資產負債表的信息透明度，以及市政債的信用評級的可信度；7）由中央審計部門負責對地方政府公布的財政收支、資產負債表和償債能力的真實性進行審計并公布結果。

　　初步建立中長期預算框架，增強財政的可持續性。中國目前的預算體制只要求編制當年的預算，沒有從程序上要求政府和人大關注財政的長期可持續性。今后三年內，應該借鑒國外的經驗，建立中長期財政預算框架（包括5-10年財政預測，并公布主要或有負債），在公布年度預算的同時公布中長期預算框架。采用該框架的目標是保證財政資源在代際之間較為平等地分配，抑制財政過度擴張的短期沖動，限制隱性和或有負債，減少長期債務風險。除了預算部門之外，還應該要求人力資源與社會保障部對長期（如今后40年）的養老金缺口和衛生費用進行預測，并協同財政部門估算對財政赤字和債務的影響以及這些財政壓力將發生的時點。