| 內容提要: 本文分析了廣西交通廳實施部門預算改革以來取得的成效及存在的問題，并就交通部門如何完善部門預算改革，適應財政體制改革提出一些建議和設想。 |
[關鍵詞］部門預算改革 交通財務 思路對策
我國“十五”時期財政改革的重要目標就是建立公共財政框架，以推進依法理財、加強和規范財政支出管理。部門預算、國庫集中收付制度、政府采購制度等支出管理制度改革，是構筑公共財政體制框架基礎。實施部門預算是財政支出改革的一項重大舉措，也給我們的財務管理工作帶來新的問題和新的挑戰。從2000年起，遵照廣西壯族自治區人民政府的決定，在自治區財政廳的具體指導下，自治區交通廳開始進行部門預算編制工作，逐步將所屬全額、差額、自收自支單位的全部財務收支活動、資金使用納入預算管理。從2004年7月1日起，財政部門在我廳進行本級財政預算撥款實行國庫集中支付試點，現結合廣西交通行業的實際情況，談談財政改革對交通行業財務管理工作的影響，并提出交通部門財務管理工作適應財政體制改革的一些思路和對策。
一、部門預算改革的主要成效
（一）部門預算改革加強了財務管理工作的事前監督職能
在部門預算改革中，各級財務人員作為部門預算的主要編制者，在參與部門預算編制過程中，利用熟悉財經法規和單位資金狀況的優勢，合理預計和測算本單位的收入，嚴格審核各項支出預算的合法性、合理性，財務管理工作的事前監督職能得到加強，使各單位的財務收支活動能夠得到有效的控制，初步扭轉了長期以來的財務管理工作事后算賬的被動局面，預算資金使用得到有效監管，資金使用效果有所提高，財務管理工作上了一個新臺階。
（二）實行綜合預算為管理者提供了較為完整的資金運行情況數據
實行部門預算，就是要求各單位按照綜合預算原則統一編制、統一管理，統籌安排預算內、外資金和其他收支，將部門和單位組織的各項收入及各項支出全部納入部門綜合預算管理。這彌補了傳統的計劃管理模式下，同一單位資金分性質制定收支計劃、分項執行，資金運行情況、財務數據、信息不完整的缺陷。有利于各單位的管理者全面掌握財務收支活動和完整的財務信息，為合理調配資金，防止資金被濫用、被擠占以及杜絕腐敗行為的發生奠定了基礎，同時也提高了資金的使用效率。
（三）部門預算改革增強了單位領導、職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
實行部門預算改革后，單位的所有收入、支出進一步公開、透明，而且強調收支平衡，這就改變了過去隨意支出的習慣，杜絕了領導拍腦袋辦事的現象，同時也有效扭轉了以往要錢報告滿天飛或“會哭的孩子有奶吃”的局面，進一步增強了經費安排的合理性、公平性。其次，單位領導及內部各職能部門在參與預算的編制和審核過程中，也充分認識到部門預算重要性和嚴肅性，增加了單位財務收支安排的透明度，增強了單位領導量力而行、勤儉持家以及單位職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
（四）實行部門預算促使各單位進一步加強了人員、資產管理。
部門預算與各單位能否履行好自己的職責有密切的聯系，事關各單位的各項工作能否順利進行，而部門預算編制工作又涉及到各單位人員編制、結構，資產質量狀況、使用情況及分布狀態等多方面因素，這就要求各單位必須摸清家底，加強單位人員、資產等基礎管理工作，以確保編制的部門預算符合實際，做到“吃飯”、“生產”兩不誤。因此，實行部門預算改革可以促進各單位進一步加強和完善人員、資產管理工作，提高單位的各項工作水平。
（五）實行部門預算促進了單位提高財務管理水平
實行部門預算后，單位的各項收支活動均受預算控制，這就促使單位必須增強依法理財意識，通過制定和逐步完善內部監督和約束機制，加強資金核算和監管力度，保證部門預算的順利執行，從而提高財務管理工作水平。
二、部門預算編制與執行中存在的問題
（一）部門預算編制方面存在的問題
總結這幾年部門預算編制工作中存在的問題，既有國家宏觀政策層面上的問題，也有編制單位方面的問題。
1.國家宏觀政策層面存在的主要問題
第一．部門預算與計劃管理難以統一。
由于我國社會主義市場經濟體制是在高度集中的計劃經濟體制下轉軌逐步形成的，在新舊兩種體制的轉軌過程中，存在許多難以協調的問題，給我們的部門預算編制、執行造成很大的影響。如我廳目前的公路養路費、公路客貨附加費、水運規費等交通規費的使用，既要執行部門預算管理，又要實施自治區發改委下達的資金計劃。自部門預算改革以來，上述資金的使用一直存在部門預算與計劃不銜接的問題，常常出現同類資金，計劃、預算各安排不同項目，或同一項目，計劃、預算安排的資金數額各不相同，這使部門預算執行起來具有較大的難度。造成這一問題的原因主要有以下兩個方面：一是現行體制下計劃與預算兩個獨立的資金管理體系，分別由財政和發改委兩個部門組織實施，目前這兩個部門之間缺乏必要的溝通，關系尚未理順。二是計劃與預算編制的時間不同步，編制預算一般早于計劃半年。由于兩者在編制時掌握的信息量不一致，在后編制的計劃往往會根據各種情況變化對預算安排中的部分項目進行調整。
第二．現行的生產管理方式、會計核算方法與預算管理不統一，造成公路養護等生產性資金預算缺乏實際指導作用。
由于交通行業大部分資金屬生產性資金，與一般的行政事業單位預算有很大的差別，造成目前生產性資金編制預算難而執行預算更難的尷尬局面。如公路養路資金，在實際工作中，要根據財政部、交通部的養路費使用管理規定，養護工程費支出（生產性支出）必須達到總支出的80%以上，養路費事業費和養路費其他費（管理費用和勞動保險費等支出）最多只能達到總支出的20%.由于養路費收入有限，目前公路養護部門均實行企業化管理，內部實行承包責任制，養護生產人員工資采取按工作量計工資，屬于養護工程費的一部分。而在往年公路養護部門預算中，養護工人工資一直按照檔案工資列入人員經費。這造成編制出的養路費預算不符合養路工作實際情況，對實際工作缺乏指導作用。
第三．各項支出的核定缺乏統一標準。
由于目前各單位各項支出（人員經費、公用經費、對家庭和個人的補助支出、備選項目支出等）的核定沒有統一的標準，各單位基本上沿襲計劃管理體制下總額控制的粗放管理方式核定經費，這種總額核定的方法雖簡單易行，但容易帶來以下問題：
（1）粗放管理方式核定經費標準不一，形成單位之間苦樂不均；
（2）總額控制下，單位出于自身利益考慮，往往會最大限度安排基本支出（人員經費、公用經費、對家庭和個人的補助支出），從而造成行業生產發展資金安排不足。
2.預算編制單位存在的主要問題
第一．部門預算基礎工作比較薄弱。
目前我廳及廳直屬各預算單位對部門人員編制、實有人數、人員結構、資產狀況等基本數據尚未建立起信息數據庫動態管理制度，基礎數據底數不清，預算編制和審核人員不能及時掌握部門基本數據動態，致使編制出的部門預算不夠準確。
第二．部分單位對編制部門預算重視不足，內部分工不夠協調。
編制部門預算工作缺乏協調合作精神，造成一些單位計劃與財務部門在資金安排上各施其政，互不溝通，出現財務部門上報的預算建議數與計劃部門上報廳計劃處的計劃安排草案相互矛盾的局面。
第三．財政改革的深入，尤其是國庫集中支付制度的實行，部門預算的地位越來越重要，它將成為預算單位收支業務的依據。部門預算質量的高低，直接影響一個單位的正常運轉。因此加強部門預算的審核，確保部門預算質量成為部門預算編制工作的一個重要環節。
由于部門預算包含一個部門（單位）的全部經濟業務，信息量大，涉及面廣，因而對預算的審核應當由人事、計劃、財務、生產技術等多個職能機構全面參與，層層把關。但是，目前我廳和直屬單位的部門預算的審核基本以財務審核為主，其他審核的力量還較為薄弱。部分單位還僅有財務審核。加大部門預算的審核力度已成為當務之急。
第四．部門預算編制單位整體利益與局部利益的關系難以協調。
由于部門預算涉及各單位收支活動，是各單位經濟利益格局的調整，編制預算過程也就是與上級單位的“博弈”過程，各單位從局部利益出發，在編制部門預算時討價還價的現象較為突出，給預算編制工作增加了很大的難度。
（二）執行方面的問題
1．預算管理意識仍有待進一步加強
部門預算管理實施4年來，各單位各部門的預算管理意識有了很大的提高，表現在預算編制過程中各個單位、部門領導的積極參與。但由于現行的體制問題（即計劃與預算并行），有些單位仍存在重計劃輕預算的現象，有的單位雖然編制了預算，卻沒有完全按預算執行或根本沒有執行，使本來就有限的資金無法發揮其應有的作用。
2．對于預算的執行監督力度不夠
部門預算的改革成功與否，預算編制是基礎，關鍵在于預算的執行是否到位。由于預算編制工作涉及面廣，時間跨度大，耗費大量的人力物力，加上機構改革后各單位人員減少，無法對預算的執行情況進行跟蹤，監管力度削弱，出現“重編制，輕執行”的現象，同時交通部門不同的行業所采用的會計制度又各不相同，所使用的會計科目與預算科目也有區別，也為預算執行的監督帶來諸多困難。目前預算執行情況只能從總體上去考核，無法更準確了解各單位對各項支出的實際需求。
三、完善部門預算改革的主要設想
（一）做好部門預算編制的宣傳、協調、溝通工作，改變現行部門預算編制工作的被動局面。
1．加強宣傳，轉變觀念，適應財政體制改革。
財務人員要將部門預算改革情況在本單位多進行宣傳，多向單位領導匯報，使部門預算編制工作在本單位深入人心，得到單位領導的大力支持，得到各業務部門的全力配合，扭轉部門預算編制工作只是財務部門工作的被動局面。改變領導決策的慣性思維和程序，提早進行年度計劃安排工作，在部門預算編制之前，將下年度的交通行業工作重點確定下來，以便列入部門預算安排，確保重點項目列入預算安排。
2．加強單位內部機構的協調與合作，齊心協力，共同完成部門預算編制及預算執行工作。
各單位要加強內部業務部門之間的協作與配合，在部門預算編制工作中按照各自的職責和分工，分別編制、審核預算，形成全員參與預算的編制，各部門加強溝通、協調、聯系，避免出現由于缺乏溝通而出現預算的不一致。
3．分別預算和計劃的資金管理重點
預算管理的資金重點是對各項用于單位日常管理經費（含人員、公用經費等）進行細化管理，對于建設、養護等生產性質的資金在財政部門許可的范圍內采用大類安排。
計劃管理的資金重點是對建設、養護等生產性質的資金進行細化安排，日常管理經費類的項目不再列入計劃，或是完全按照已批復的部門預算進行安排。
（二）改革養路費等生產性資金部門預算的編制方法
結合實際情況改革現行養路費預算編制方法：一方面，改變養護工人工資按檔案工資在人員經費中反映的做法，在編制部門預算時，將養路工人工資作為養護工程支出的一部分，在專項支出中反映。另一方面，養護工程支出不再編制細項，而按照計劃口徑編制大類反映。其內容由日后發改委下達的養路費計劃明確。
（三）建立和完善部門預算基礎信息數據庫
1．各單位人事機構要逐步建立和完善人員動態數據庫。將各單位人員編制、實有人數、人員工資等數據進行動態化管理，為準確編制和審核部門人員經費奠定基礎。
2.各單位要建立和完善部門資產信息動態數據庫。將各單位現有的辦公設備和資產（尤其是車輛）使用情況以及變動情況進行動態化管理，為合理安排公用經費、專項經費提供依據。
（四）細化對各單位經費的核定方法
1．組織有關專業人員根據各單位的具體情況確定各單位中應由廳負擔經費的人員、資產數量，制定廳統一的經費定額標準。
2.明確廳部門預算編制成員單位的職責和分工，將部門預算編制、審核工作按照各自的職責進行分解，各司其職，共同把好預算編制和審核關。如對于與人員數量有關的經費，由人事部門、財務部門根據現有財力、單位人員編制、國家政策等多方因素綜合核定，人事部門協助人員編制、工資等審核把關；對于公用經費由財務部門根據現有財力、經費定額、單位資產信息情況核定；對于專項經費由各相關業務（基建、計劃、外資、綜合等）部門根據現有財力和廳計劃工作安排核定等等。
（五）全面建立部門預算的審核機制
一是根據部門預算編制依據的各項規定和費用定額，制定當年預算審核的各項審核標準。
二是成立由計劃、財務、人事、生產技術等部門組成的預算審核小組，采取集中開會集體討論的方式，由審核小組逐一對預算進行審核把關，以提高預算的質量。
（六）實行政府采購預算撥款控制制度
各單位在編制年度支出預算的同時應當按規定認真編報政府采購預算。政府采購資金按照預算進行撥款，對于應編制政府采購預算而未編制的支出項目，一律不予安排資金。
（七）完善當前資金的核算方法，加強預算執行的監管。
在會計制度允許范圍內，適當調整、完善預算資金的核算方法，將會計核算明細科目和預算支出項目一一對應，使預算的執行情況能夠在單位的賬務上清晰反映出來，從而及時、有力地對預算執行情況進行監控。
（八）制定一套交通系統預算編制與執行的操作規范
由于交通部門業務復雜，具有明顯的行業特點，給部門預算編制工作帶來很多困難。雖然財政部門每年都下發相關的預算編制方法，但交通系統目前尚未有一套相對完整的、操作性強的預算編制方法和規范，在預算編制過程中，一些方法及項目的確定都來自以往的經驗積累，如果發生人員工作變動，新接手的人員不可能在短時間內掌握這些技巧。因此，制定一套適合交通系統預算編制與執行的操作規范是非常必要的。這套預算編制方法和規范應包括的主要內容有：各單位、各部門在預算編制過程中的職責，部門預算編制時間的先后順序，費用的測定方法、標準，備選項目如何按輕重緩急排序以及預算的追加、調整辦法等等內容，從而使整個部門預算管理工作有條不紊，有章可循。
總之，部門預算改革工作是一項涉及面廣、技術性強、時間跨度大的工作，不僅需要各級領導的大力支持，還需要我門不斷總結部門預算編制與執行工作中的經驗教訓，完善部門預算的編制方法，做好預算資金運行的監管工作，提高財務管理水平，以保證交通事業在國庫集中支付改革實施后能持續平穩地發展。
[作者簡介] 古尚宣，男，1965年生，研究生，高級會計師，廣西交通廳財務處副處長，本刊編委，曾在《交通財會》上發表《內河航運建設資金籌集若干問題及政策研究》、《廣西農村公路建設資金籌措與使用監督有關問題的探討》、《財政體制改革后公路事業單位財務管理若干問題研究》等多篇論文。所撰寫的《構建新型公路資產管理體制確保我國公路可持續發展》一文獲新世紀第二屆中國交通運輸業財務與會計學術研討會二等獎。
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