劉尚希：財稅體制改革的核心與挑戰

內容摘要：財稅涉及中央和地方、政府和企業、國家和個人以及部門間權力和利益，牽一發動全身。

當前我國經濟面臨轉型升級，經濟轉型離不開財政轉型，也就是財稅體制改革。2014年6月底，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，說明財稅體制改革已定位為全面深化改革的“當頭炮”和排頭兵。財稅體制改革的進程如何，一定程度上決定經濟轉型轉得怎么樣。

為什么在改革順序上作如此定位？這與財政在治國安邦中的基礎性、制度性和保障性作用是分不開的。財稅涉及中央和地方、政府和企業、國家和個人以及部門間權力和利益，牽一發動全身。財稅體制改革是中國轉型的一個方面，也是制度轉型的核心。我們可以通過以下四個方面，來理解這新一輪財稅體制改革。

一個變化

財稅體制改革一個核心的重大變化，就是由過去行政力量推動變成法治推動。時間分界點就是十八屆三中全會。此前所有的財稅改革，都可以說是靠行政的力量在推動。比如1994年，我國進行分稅制的改革、中央與地方關系的重構，是通過行政力量在推動，采取的也是行政方式，通過國務院文件就定了新體制，這一體制一直沿用到現在，行政色彩非常濃。

十八屆三中全會明確規定，要落實“稅收法定”原則，稅收條例要逐步改成立法。此后，《預算法》修訂，強調用預算來約束政府收支行為。四中全會強調全面依法治國，實際上就是從財政法治開始的。這次財稅體制改革特別強調要用法治的方式來推動。最典型的例子就是房產稅，以前房產稅用行政方式推動，在重慶、上海搞了試點；后來改用法治的方式推動，不再以原有方式擴大試點，而是要通過全國人大進行立法，這一點非常明確。環境稅也是如此，要通過全國人大立法，先立法再改革。

當然，也不可能所有的稅改項目都先立法再改革。立法需要比較長的周期，而有些改革需要抓住時間窗口，否則就不容易推進了。所以目前有一些稅收改革還是通過行政方式在推動。比如成品油稅額的提高，也引發了網絡上很多評論。至少這反映出一種轉變，這個轉變不是一蹴而就的，從量變再到質變。總體而言，我國開始轉向用法治的方式推動財稅體制改革，這是改革方式的一個重大變化。

兩個階段

財稅體制改革有兩個階段：第一個階段，是與經濟改革相匹配的財稅體制改革；第二個階段，是與國家治理改革相匹配的財稅體制改革。

與經濟改革相匹配的財稅體制改革就是建立公共財政體系，主要是解決好政府與市場的關系，讓公共財政體系為市場發揮作用創造條件。比如1994年的工商稅制改革、分稅制改革，都是為市場在資源配置中發揮更大的作用創造條件。稅制更加公平，有利于促進市場競爭；地方保護主義大大減少，促進全國統一市場的形成，便利于生產要素在全國的流動和配置。

十八屆三中全會之后，我國改革從經濟改革轉向全面深化改革，實際上就是國家治理的改革。三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，很顯然，國家治理要現代化，必須改革，其基礎也要改革，要與國家治理相匹配。這跟過去是不一樣的，目標不是停留在公共財政體系的建立上，而是要建立現代財政制度?，F代財政制度基本特征是什么？那就是要法治、透明、高效，最后落到民生的保障與改善上來，改革的最終目的是通過經濟發展來改善民生，讓所有人的物質文化生活水平不斷提高。構建現代財政制度的重點有三個方面：預算制度，使預算代表人民的意志，成為約束政府的一個工具，實現預算法定；公共收入制度，包括稅收、收費和公共產權收益，實現政府收入法定；三是中央與地方財政關系的規范化和法治化。

三個維度

當前財稅體制改革有三個維度：一是政府與市場，二是政府與社會，三是中央與地方。這三個維度就可以畫成一個立體坐標系，處在這個坐標系中的財稅體制改革顯然是立體的轉型。

政府與市場的關系，其關鍵詞是效率。從財政角度來看，比如說宏觀稅負多少、政府占用多少資源、中央地方事權與支出責任，這都是大家非常關注的問題，影響微觀效率和宏觀效率。還有國有企業的改革、產權收益制度、國有資本體制等問題怎么解決，也是財稅體制改革的焦點。

政府與社會的關系，重點是怎么促進社會的公平。是從結果公平入手，還是從機會公平入手？從財政來看，更重要的是機會公平。財政與機會公平有什么關系？實際上，核心是公共服務，公共服務就是公共消費。過去我們認為消費就是消耗物質財富，好像作用是負面的。其實，消費是將物質轉成另一種資本——人力資本。公共消費對促進人力資本的積累有巨大的作用，能為我們經濟轉型提供動力，創新驅動離不開人力資本。不僅如此，公共服務還能促進社會公平。因為社會公平取決于能力公平，就是說機會要是均等的。消費差距不斷拉大，意味著社會成員之間的能力差距不斷拉大。現在從公共服務的提供上來看，造成不同人群在起跑線上就是不公平的，比如農民作為龐大的群體，所享受的公共服務和城市群體是不一樣的，這就決定了這兩大群體進入市場的時候，在起跑線上就是不平等的。只有把社會公平的重點放到機會公平上，政府促進社會公平才會更有效。

中央與地方的關系，其中的關鍵詞實際上就是分權。三中全會決定里也做了一個原則性的規定，對于涉及到全國的跨區域性的事權，和涉及到全國統一市場的事權，毫無疑問要上收。這里說的上收，更多是指事權的履行、支出責任的上收。比如跨界的河流治理，又如有些地方把教育事權從縣里上移到市里或者省里。整體來說，適合于哪一級管的事權就應歸那一級，應從成本效率、風險防控來考慮。但是，中央與地方的關系就是集權和分權的關系，哪些權應該集中，哪些權應該分，這個問題到現在還沒有完全討論清楚，這就是中央與地方關系沒有得到很好處理的重要原因。

四大挑戰

第一個挑戰，政府的有形之手和市場的無形之手能不能有效融合。從現代經濟理論來看，政府之手和市場之手似乎是天生就對立、水火不相容。是否真的如此？我認為，現代經濟都是混合經濟，需要兩只手協同發揮作用。要讓政府與市場那只“看不見的手”一樣，在經濟增長的過程中發揮積極的作用，而不是成為某些批評中所說“閑不住的手”和越界的手，這就必須從制度層面上對政府行為加以規范。但二者具體怎么融合，這個問題從理論到實踐，面臨著一系列不確定性，需要去化解。

第二個挑戰，效率與公平怎樣協同。流行的看法認為，效率與公平是沖突的，強調效率就會損害公平，強調公平就會損害效率。這種說法對不對？其實，我認為這兩者是可以融合的。理論上可以，但在實際操作中怎么做到，這也是一大挑戰。從實踐來看，我國30年的快速發展導致了當前面臨一個巨大問題，就是分配差距越來越大；同時我們的效率也在不斷下滑。兩個問題同時出現。財政在這里面怎么發揮作用，是一個關鍵的問題。公平、效率兩者真正有機融合，唯一能依靠的機制就是財政。

第三個挑戰，發展的路徑依賴怎樣擺脫。路徑依賴是普遍存在的。改革是擺脫路徑依賴的根本途徑，也是推動經濟發展方式轉換的根本動力。而當下的改革不再可以“重復昨天的故事”，改革本身也面臨著改革。財稅改革如何撬動全面改革，通過全面改革來擺脫發展的路徑依賴，這也不是必然的邏輯，面臨嚴峻挑戰。

第四個挑戰，社會資本和經濟資本怎樣有機融合。文化、誠信、和睦等可以積累社會資本，而社會資本又可以激活經濟資本，提高效率。社會資本、經濟資本都與財政有關。但是把社會資本和經濟資本有效的融合在一起，我認為也面臨實踐和理論都沒有解決的問題。知識都是分科分領域的，大家各研究各的專業，經濟與社會如何打通，現在面臨新挑戰。

四大挑戰關系到財稅體制改革，也關系經濟轉型能不能順暢成功。

專家簡介

劉尚希，財政部財政科研所所長兼書記，國務院政府特殊津貼專家。

1990年獲得中國人民大學經濟學博士學位；曾出訪美國、加拿大、法國、德國、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等20多個國家，對國外同領域的問題有較廣泛的了解；調查研究的足跡遍及全國所有的省市，并在二十幾個省市政府部門及大學做過專題性學術演講；注重經濟學研究的實踐性和本土性，從我國改革與發展的實踐出發，撰寫了一系列論著、論文、調研報告和政策建議；多次主持或參與國內重大課題研究和國際合作課題研究。目前主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風險、公共財政、財政風險、公共分配、公共政策等。