財稅改革要解央地關系死結

“深改小組”第三度開會，首度涉及專項改革議程。戶籍改革和財稅改革成為此次會議的核心議題，表明對改革“老大難”問題的頂層設計已經啟動。在其中，《深化財稅體制改革總體方案》已提交審議，財稅改革藍圖有望年內出臺。雖然具體內容尚不明朗，但會議指出，“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構”。這一表述再次說明，本屆政府對財稅改革這一難題，不會再像過去那樣滿足于修修補補了，而將展開整體突進的攻堅戰。事實上，在2013年底，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就已將財稅體制定位于“國家治理的基礎和國家長治久安的制度保障”的高度。

面向現代公共財政的轉型，始于1994年的分稅制改革，成就極大，但遺弊同樣明顯。當時為了盡快讓改革方案得以出臺，對很多暫時不具備解決條件的問題“擱置處理”。此后的20年間，所謂的財稅改革基本上是對這些歷史遺留問題的小修小補，成效甚微。利益爭端未見彌合，反而日積月累，鴻溝拉大，擱置的問題越來越難處理。如今，表現最為突出的，就是基層財政困難、地方負債和“土地財政”問題等。財稅問題是中國改革的一個典型難題和縮影：總在回避核心矛盾，終致矛盾大到無處可避。

這些已無可回避的財稅改革難題，主要包括三個方面：從財政支出的角度建立現代預算制度，從財政收入的角度對現行稅制進行改革，以及從利益協調的角度劃分中央和地方政府的財政責任——即所謂財力與事權相匹配。在我們看來，后者是財稅改革的核心，難度最大，但已不能再拖延。

預算是國家治理之基。根據2014年預算報告，中國政府支出總量已超過23萬億元，相當于同期GDP的40%以上。現代預算制度是保障如此龐大規模財政支出的公平和效率的關鍵。然而，現行的《預算法》還是1994年制定的，計劃色彩相當濃重。2004年正式啟動《預算法》修改，迄今十年，卻兩度擱置，今年4月，《預算法》修正案草案開始“三審”，但全文未予公布。近日，一些著名財政學者，如賈康、李煒光、蔣洪等人發起“百名學者修訂《預算法》”的倡議。我們也期待預算改革有實質性進展，非如此，預算軟約束的限制不能改變，則金融改革等其他重要的改革領域也將嚴重受制。

稅制改革包括增值稅、資源稅、環境稅、房產稅等稅種的改革或開征。重點是擴大“營改增”（營業稅改增值稅）改革在服務業中的試點，這對于降低服務業稅負、發展服務業，促進經濟結構的整體轉型有重要意義。但正如有論者指出的，現有分稅制的體制下推進營改增的階段已經過去了，要想再繼續推進營改增必須同時調整分稅制。也就是說，這一改革同樣涉及到中央和地方利益關系的調整：營業稅原來歸地方稅務局管，增值稅歸國稅局管，營改增以后讓誰來管？增值稅如果分成，該如何分，如何避免地方財政收入大幅減少？

可見，稅制改革也繞不開中央和地方政府的財政責任與收入的劃分問題。1994年的分稅制改革至今，財力過于向中央集中，事權或支出責任卻集中在地方，造成今日地方債務、土地財政的困局。據統計，目前中央政府預算內財政收入與地方政府之比是48比52，但中央財政本級支出只占全國財政總支出的15%，地方實際支出占到85%。財政部部長樓繼偉也坦言，“與世界上的經濟大國相比，中國中央政府直接支出比重明顯偏低。”也正因為此，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》稱，將結合稅制改革，考慮稅種屬性，“進一步理順中央和地方收入劃分”。

樓繼偉也曾經表示，僅僅依靠修補性的調整，已經不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問題；有必要對政府間財政關系進行一次基礎性改革，其中的根本是科學合理地劃分中央與地方的政府職能。所謂改革，就是要革除前政積弊，不回避尖銳矛盾。1994年分稅制改革以來的20年，中國的“央地關系”從一個極端滑向了另外一個極端。如今中央政府需要不偏袒地端平這一碗水，挑戰不可謂不大。