各市、縣（區）財政局，自治區本級各部門（單位）：

為了全面實施預算績效管理，推動建立財政支出立項評估決策機制，推進財政治理體系和治理能力現代化，根據《寧夏回族自治區黨委 人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》《自治區預算績效一體化管理暫行辦法》等要求，結合我區實際，制定了《寧夏回族自治區財政支出事前績效評估管理指南》，現予印發，請遵照執行。

附件：寧夏回族自治區財政支出事前績效評估管理指南

寧夏回族自治區財政廳

2022年8月23日

附件

寧夏回族自治區財政支出事前績效評估管理指南

寧夏回族自治區財政廳

2022年8月

目? 錄

第一章? 總則

一、目的

二、定義

三、適用范圍

四、原則

五、分類

六、主要依據

七、職責分工

第二章? 事前評估的實施流程

一、評估準備

二、評估實施

第三章? 事前評估的方式方法

一、事前評估的方式

二、事前評估的方法

第四章? 事前評估的內容要點

一、申報必要性

二、目標合理性

三、實施可行性

四、投入經濟性

五、籌資合規性

第五章? 事前評估結果

一、結果的呈現形式

二、結果的組成

三、結果的必備要素

四、結果應用

附錄：1.事前績效評估資料準備清單（參考）

2.事前績效評估工作方案模板

3.事前績效評估報告模板

4.專家承諾書

5.事前績效評估專家意見匯總表

6.事前績效評估評分指標體系

第一章? 總? 則

為了全面實施預算績效管理，推動建立財政支出立項評估決策機制，推進財政治理體系和治理能力現代化，根據《寧夏回族自治區黨委 人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》《自治區預算績效一體化管理暫行辦法》等，結合我區實際，制定本指南。

一、目的

提高財政資金投入的精準性、科學性和有效性：一是以績效為統領，落實“先謀事，再排錢”的預算管理要求；二是強化資金申請的研究論證，判定資金需求的輕重緩急，促進財政資金的統籌謀劃；三是加強項目成本效益分析，做實資金投入測算。

二、定義

本指南所稱財政支出事前績效評估（以下簡稱事前評估），是指自治區各級財政部門、業務主管部門（單位）根據中央和自治區的決策部署、部門職責和事業發展規劃等內容，運用科學、合理的論證方法，對財政支出項目（政策），從申報必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行客觀、公正的評估。

本指南所稱立項評估決策機制，是指自治區各級財政部門、業務主管部門（單位）運用事前評估方式，對項目（政策）預算進行評估論證，按照相關審核流程批準立項，并納入項目庫管理的決策程序和制度安排。

三、適用范圍

事前評估的范圍適用于新出臺的重大政策和項目，包括但不限于新增500萬元及以上部門預算項目支出（各市、縣（區）可根據自身實際界定重大政策和項目包括范圍）。

四、原則

（一）績效導向。事前評估以績效導向和成本控制理念為出發點，以投入、產出和效果為評估重點，注重成本效益，對項目（政策）決策進行綜合評估。

（二）科學規范。事前評估應通過規范的程序，采用定性與定量相結合的方法，通過多種途徑和手段充分收集證據資料，保證評估結論科學可信。

（三）客觀公正。事前評估應公開、公平、公正，評估主體要實事求是、公平合理地進行評估，利益相關方不得影響評估過程及評估結果。

（四）權責對等。事前評估要建立責任約束機制，明確各方職責，清晰界定權責邊界，各級財政部門、業務主管部門（單位），以及其他部門對其主導開展的評估工作負有管理自主權，并對評估結果負責。

五、分類

（一）按評估對象分類，分為項目事前評估和政策事前評估。

（二）按實施主體分類，分為業務主管部門（單位）組織開展事前評估和財政部門組織開展事前評估。

1.各級業務主管部門（單位）原則上對本部門（單位）新增項目（政策）進行評估。開展事前評估可結合項目可行性研究論證、預算評審、項目審批等現有決策程序一并進行。

2.各級財政部門原則上可抽取重點項目（政策）進行再評估。

所謂重點項目，一般是指部門履職完成黨中央和國務院、自治區和市、縣（區）黨委、政府確定的重大目標任務、資金量較大、對社會和經濟發展有重要影響、社會受益面大的財政支出項目。

（三）按組織方式分類，分為自行評估和委托第三方（包括第三方機構或相關領域專家，主要是指與資金使用單位沒有直接利益關系的單位和個人）參與事前評估。

委托第三方開展事前評估的，要堅持委托主體牽頭組織與項目實施主體相分離的原則，一般由本部門或單位主管財務的機構組織，確保事前評估的獨立、客觀、公正。

六、主要依據

（一）相關法律、法規和規章等；

（二）國家及地方黨委、政府制定的國民經濟與社會發展規劃和方針政策等；

（三）部門（單位）的中長期發展規劃、職責和年度工作計劃等；

（四）財政部及自治區各級財政部門制定的相關制度和管理辦法等；

（五）相關行業政策、行業標準及專業技術規范等。

（六）其他相關依據。

七、職責分工

（一）各級財政部門負責擬定事前評估管理辦法（細則）和工作流程；抽取部分重點項目組織開展事前評估；指導、督促同級業務部門（單位）開展事前評估工作；對同級業務部門和單位組織開展的事前評估進行審核認定。

（二）各級預算部門和單位負責開展本部門、本單位項目事前評估；完善項目庫管理，并參照事前評估結果對項目進行排序。

（三）預算申報單位負責準備事前評估相關材料；配合同級財政部門或主管部門開展事前評估。

（四）評估專家應堅持實事求是、客觀公正的科學態度，深入實際了解和調查情況，遵守職業道德；嚴格執行保密制度，保守國家秘密和被評估單位的商業和技術秘密；不得對外透露評估結論、咨詢意見、爭議問題等有關情況。專家應遵守回避制度，不得與被評估單位有任何經濟利益關系和其他應回避的利害關系。

（五）第三方評估機構應遵守職業道德、廉潔自律；不得干預和影響被評估單位的正常工作，評估期間發生的一切費用不得由被評估單位支付；遵守保密原則，不得將文件、數據等與評估有關的資料對外公布，不得提前對被評估單位和相關人員公布專家意見、評估結果等；自覺履行回避制度及其他相關紀律。

第二章? 事前評估的實施流程

事前評估工作原則上包括評估準備、評估實施兩個階段。

一、評估準備

（一）確定評估對象。各級業務主管部門（單位）根據財政管理要求對本部門擬納入項目庫管理的新增預算需求的支出項目（政策）進行績效評估。各級財政部門遴選自治區黨委、政府關注度高、涉及經濟社會發展重要領域和關鍵環節的部分重大支出項目（政策）開展事前評估。

（二）成立評估工作組。評估工作組成員一般包括業務部門財務管理處室（科/股室）、財政部門管理處室（科/股室）、評估對象相關業務處室（科/股室），必要時可引入行業專家、第三方機構。工作組負責評估工作的具體組織實施。

（三）聽取情況匯報。評估工作組組織申報單位、業務主管部門、財政部門（引入第三方機構的，第三方機構也參加評估會）。聽取申報單位匯報，了解項目申報理由、立項背景、政策依據、績效目標、實施方案、預算編制等基本情況。

（四）制定評估方案。評估工作組按要求擬定具體的事前評估工作方案，經研究批準后實施。評估方案應包括評估目的、評估對象、評估依據、評估原則、評估方式方法、評估內容及重點、評估程序及時間安排、評估人員及措施保障等內容。

二、評估實施

（一）資料收集。評估工作組應全面收集與被評估政策和項目有關的數據和資料，包括政策項目的立項背景及發展規劃、立項申請材料、預算申請材料、組織管理制度等。

（二）書面審核。評估工作組通過對資料進行審核、整理，對相關數據進行匯總、分析，運用合適的評估方法，對照評估方案內容，對政策項目進行綜合評估。

（三）現場調研。評估工作組可視情況開展現場調研，實地勘測、核實、了解評估對象的具體內容、申報理由和具體做法、依據等，將現場情況與上報材料進行對比分析，對疑點問題進行詢問，聽取并記錄申報單位對有關問題的解釋和答復。

（四）會議評審。評估工作組在充分收集分析資料、現場調研的基礎上，組織申報單位、業務主管部門、財政部門和專家組召開評估會（引入第三方機構的，第三方機構也參加評估會）。申報單位匯報績效目標、實施方案、預算編制等情況；引入第三方機構的，由第三方機構匯報事前評估相關情況；專家組就具體問題和申報單位（第三方機構）進行溝通交流。在此基礎上，專家組對事前評估對象進行打分，討論形成《事前績效評估專家組評估意見》。

（五）形成結果。評估工作組根據評估情況，參照績效評估報告模板，整理評估資料，充分征求各方意見，形成評估結果。

第三章? 事前評估的方式方法

事前評估方式和方法的選用應當堅持簡便有效的原則。根據評估對象的具體情況，可采用一種或多種方式、方法進行評估。

一、事前評估的方法

主要包括成本效益分析法、對比審核法、因素分析法、公眾評判法、專家咨詢法等。

（一）成本效益分析法。成本效益分析法適用于效益可以量化的事前評估項目（政策），是指將項目（政策）擬投入預算金額與預期效益進行對比分析，分析項目（政策）的投入價值，尋求以最小成本獲取最大收益的投入方式。

（二）對比審核法。對比審核法是指通過對項目（政策）績效目標、項目（政策）內容、實施部門（單位）的中長期規劃目標、年度工作目標、歷史執行情況和同類地區同類型項目（政策）等進行比較，綜合分析項目（政策）實施的必要性、可行性和績效性。

（三）因素分析法。因素分析法是指將影響項目（政策）績效目標實現、實施效果的內外因素羅列出來，細化分析維度；然后根據不同因素的重要程度設置相應權重并評分，通過定量的方式得出評估結論。

（四）公眾評判法。公眾評判法是指通過對項目（政策）潛在受益對象和相關重要群體進行社會調研，獲取相關數據，以此分析項目（政策）設立的現實要求，判斷項目（政策）決策的科學合理性。

（五）專家咨詢法。專家咨詢法是指向行業專家、績效專家等咨詢，獲取專家對該項目（政策）設立的書面意見，以此作為評估的依據之一。

二、事前評估的方式

主要包括查閱資料、問卷調查、現場調研、專家咨詢、召開座談會等方式。

（一）查閱資料。在收集、整理項目（政策）資料的基礎上，查閱與項目（政策）內容有關的國家及地方宏觀政策、行業政策，主管部門職能和規劃等，對項目（政策）有關資料進行深入研究、比較和分析。

（二）問卷調查。根據項目（政策）的實際需要選擇開展問卷調查，收集樣本數據、核實相關情況。

（三）現場調研。對項目（政策）實施單位和實施地點進行實地調研，了解項目建設、管理情況，核實項目（政策）相關信息。

（四）專家咨詢。結合項目（政策）特點，聘請與項目（政策）專業領域有關的專家，通過電話、電子郵件及會議溝通等方式，就項目（政策）的必要性、可行性、績效目標、財政支持范圍和方式及項目（政策）預算等內容向專家進行咨詢和討論。

（五）召開座談會。組織參與項目（政策）的評估專家座談，對項目（政策）資料進行集體審閱、充分討論，對評估項目（政策）集中發表意見和建議。

第四章? 事前評估的內容要點

事前評估應圍繞立項必要性、目標合理性、實施可行性、投入經濟性、籌資合規性五個維度開展。

一、立項必要性

重點解決兩個問題：一是資金申請與落實地方黨委政府決策部署、發展規劃、中心工作和部門主要職責的關聯程度，即是否為了解決當前最重要、需求最迫切的問題；二是財權與事權的匹配程度，即資金投入是否符合財權與事權統一的原則。

主要從政策依據充分性、職能相關性和預期效益顯著性、財權與事權匹配性等四個方面進行評估。

（一）政策依據充分性。核實項目（政策）開展的依據文件，包括中央（部委）和各級黨委政府政策文件、各級黨委政府會議紀要、國民經濟和社會發展規劃、相關行業發展規劃等，分析項目（政策）是否與上述依據文件直接相關，是否為落實上述依據文件的必要舉措。

（二）職能相關性。核實職能部門“三定”方案中與項目（政策）相關的職責，分析項目（政策）是否屬于部門的履職范圍，是否屬于解決當前社會最關心、需求最迫切的問題。

（三）預期效益顯著性。核實問題解決的最終結果和預期效益，清晰描述資金投入后最終提供的有形或無形的公共產品和服務、服務對象或受益對象、對提升公共服務水平等方面的影響，以及影響的持續性。

（四）財權與事權匹配性。核實項目（政策）的事權層級，從履職層面上是屬于哪一級政府主要負責的。自治區財政原則上只對自治區級事權和共同事權進行支持。對于完全屬于市縣的事權，應充分說明需要自治區財政支持的理由和依據。

二、目標合理性

主要評估績效目標是否能夠充分反映資金投入后帶來的主要產出，以及對實施對象現狀的影響，包括經濟效益、社會效益、生態效益等方面。主要從目標完整性、匹配性和科學性三個方面進行評估。

（一）目標完整性。項目（政策）是否制定了清晰、明確的績效總目標和相應的績效指標，且覆蓋支出的主要內容。

（二）目標匹配性。績效目標是否與年度任務或計劃數相對應，是否與預算額相匹配，是否與當前社會事業發展水平相匹配。

（三）指標科學性。是否梳理、歸納、總結、提煉形成關鍵的績效指標，包括產出指標和效益指標。產出指標要能反映主要工作內容的預期完成情況，效益指標要能反映主要工作內容的直接效益和間接帶動效益的預期實現情況，集中反映各級黨委、政府要求的任務目標或部門履職的要求。關鍵指標的指標值要可衡量可考核。

三、實施可行性

主要分析項目（政策）是否具備實施的前提條件和要求，從前置審批事項完整性、基礎條件完備性、工作方案可行性、財政投入方式有效性等方面進行評估。

（一）前置審批事項完整性。核實項目（政策）需要的前置審批要求，以及審批的進展情況，分析審批進度對預算安排和預算執行的影響。

1.立項進展情況。如按要求新建、改擴建的基本建設項目需要發改部門立項（包括項目建議書、可行性研究報告和初步設計概算等環節），維修改造項目需要機關事務管理局立項和財政評審，政務信息化項目、PPP 項目需要發改委立項等。

2.報批進展情況。如新增專項資金需要按照專項資金管理辦法等文件規定履行報批程序等。其他需前置審批的情況，如 PPP 項目需要完成財政可承受能力論證和物有所值評價等。

（二）基礎條件完備性。核實項目（政策）實施需要的基礎條件是否已經具備或得到有效保障。如建設項目的土地指標是否能夠保障，項目需要的技術方案是否成熟等。

（三）實施方案可行性。實施方案是指項目（政策）具體的實施安排，包括目標要求、職責分工、工作任務、保障措施等內容。評估主要關注以下要點：

1.組織管理機制和職責分工是否明確；

2.工作任務是否具體、詳實，工作計劃是否合理；

3.資金分配是否合理，包括在各項任務間、各個年度間的安排是否合理。

（四）財政投入方式有效性。評估財政投入方式是否最優，是否集中財力解決關鍵問題，是否出現“撒胡椒面”的情形。

四、投入經濟性

重點解決是否存在重復、交叉的資金安排，是否量入為出、量力而行，成本測算是否科學合理。

主要從規模合理性、測算科學性兩方面進行評估。

（一）規模合理性。

1.是否存在重復申請的情況。通過座談溝通、查詢資料等方式，核實申報的資金需求與部門現有資金的支出方向是否存在類似或重復的情況，分析現有資金是否滿足或部分滿足新增需求。

2.新增支出需求的合理性。按照財權與事權相一致的原則，充分考慮財政支出結構、財政保障能力對支出需求的約束。屬于同級財政事權的，要考慮財政的可承受力；屬于共同事權且有明確分擔比例的，應按有關規定測算；沒有分擔比例的，應最大限度發揮同級財政資金的撬動效應。

3.工作任務是否合理。核實實施方案中計劃開展的主要工作任務，與政策依據文件進行比對分析，判斷工作任務設置是否合理，避免貪大求全等。

對于政策依據文件中有明確工作任務要求的，要審核申報的工作任務是否超出文件要求；對于政策依據文件中沒有明確工作任務要求的，要評估是否為實現目標的最經濟、合理的工作任務，要核減非必要的工作安排。

4.預算規模是否合理。分析論證申報的預算規模是否與任務工作量相匹配，是否存在虛報預算投入，或者留下資金硬缺口，避免出現隱性債務。

（二）測算合理性。

1.核實項目（政策）的分解任務與分項預算，分析兩者之間的對應關系是否合理。

2.審核分項預算的測算方法是否科學，測算依據是否充分。有支出標準的是否按照標準編報資金需求，沒有支出標準的，參考相關行業的標準、同類業務的政府采購價格、市場詢價結果等因素，進行測算和評估。

五、籌資合規性

主要解決籌資渠道是否合規、籌資方式是否合理、財務風險是否可控等問題。

（一）籌資渠道合規性。核實資金來源的渠道是預算資金、政府債券資金，還是社會資本等，是單一來源還是多項資金來源，分析資金來源渠道是否符合政策規定。

（二）財政資金支持方式合理性。

1.財政資金支持方式是否科學合理，是否根據投入對象的不同采取最優的方式和標準，例如補助資金是直接補助有效，還是間接補助更能達到目的，是事前補助更有撬動效應還是事后獎補更能發揮激勵作用；產業扶持是設立基金、股權投資還是資本金投入更能發揮效益。

2.屬于共同事權的，分析各級財政資金投入和承受能力是否合理。

（三）籌資風險可控性。

1.分析、判斷、核實籌資方案可能面臨的各類風險，如市縣資金或其他來源資金不到位或不準時到位的風險。

2.是否針對各類風險制定相應的應對措施或備選方案，應對措施或備選方案是否可行、有效。

第五章? 事前評估結果

一、結果的呈現形式

評估工作組要根據評估的具體情況，實事求是、完整、準確地形成評估結果。評估結果可以下列方式呈現：

（一）獨立的事前評估報告。

（二）在項目（政策）可行性研究報告、財政預算評審報告等預算申請材料中一并反映。適用于開展可行性研究論證、財政預算評審的項目（政策）。

二、結果的組成

（一）事前評估結果包括評估結論和評估得分兩部分。

（二）評估結論分為“通過”和“不通過”兩種。

1.對于立項必要性充分、實施方案可行性強、績效目標明確合理、投入產出比較高的項目（政策），應“通過”；

2.對于立項必要性不充分、實施方案可行性不強、績效目標不明確不合理、投入產出比較低或不屬于財政支持范圍的項目(政策)，應“不通過”。

（三）評估得分是工作組或專家組根據評估指標體系，對評估內容和要點進行評分得出的結果。評估得分作為問題分析和對同類項目（政策）進行對比分析的主要依據。

評估得分在85分以上（含）的“通過”，評估得分在85分以下的“不通過”。

三、結果的必備要素

（一）部門績效評估結果。

1.采用獨立的事前評估報告形式的，根據事前評估申報必要性、投入經濟性、目標合理性、實施可行性、籌資合規性五個方面的內容，結合各自的評估要點逐一論證分析，并按附后《事前績效評估報告模板》形成規范的報告。

2.采用在項目（政策）可行性研究報告、財政預算評審報告等預算申請材料中一并反映形式的，事前評估的內容和要點均要在可行性研究報告、財政預算評審報告等中予以呈現。其中申報必要性和實施可行性可以結合其他內容一并綜合表述，投入經濟性、目標合理性、籌資合規性等內容應獨立設置“事前績效評估情況”章節表述。

3.兩種形式的評估結果，均應根據評估情況，按照輕重緩急，對涉及多個資金投向或多個子項目的資金需求進行合理排序。其中：獨立的事前評估報告在“評估結論”中予以反映，在其他預算申請材料中一并反映事前評估結果的，應在“事前績效評估情況”章節中予以核實。

（二）財政事前評估結果。

1.財政部門引入專家組出具的《事前績效評估專家組評估意見》，要按照申報必要性、投入經濟性、目標合理性、實施可行性、籌資合規性五個方面的內容，結合各自的評估要點逐一打分，并形成評估結論。

2.財政部門委托第三方機構出具的事前評估報告，要按照申報必要性、投入經濟性、目標合理性、實施可行性、籌資合規性五個方面的內容，結合各自的評估要點逐一論證分析，并按附后《績效評估報告模板》形成規范的報告。

3.專家組事前評估意見和事前評估報告中的“評估結論”應包括：

（1）明確對各子項目或子投向的財政支持建議，包括“通過”和“不通過”。

（2）對支持或部分支持的項目，如涉及多個資金投向或多個子項目的資金需求，根據評估情況，按照輕重緩急進行合理排序。

四、結果應用

（一）部門績效評估結果是納入項目庫和申請預算的必備要件。部門要按照年度預算編報和項目庫入庫的時間和要求，在項目庫入庫申報時，將加蓋單位公章的評估結果、相關申報材料及佐證材料一并掃描上傳項目庫系統，作為納入項目庫和申請預算的必備要件，以及財政部門安排年度預算的依據。

（二）財政重點績效評估結果是納入財政項目庫的重要決定因素。評估工作組結合各級黨委、政府工作要求、同級財力狀況等各種因素，出具最終評估結果，根據評估結果，決定是否納入財政項目庫。