我省各級審計機關自成立以來，依法認真履行審計監督職能，揭露和查處了大量的違反財經法紀的行為，為國家追回了大量的稅收，以及被截留、侵占、挪用的資金和非法所得；審計工作為嚴肅財經法紀、維護市場經濟秩序、促進經濟發展和推動廉政建設作出了應有的貢獻。尤其是經濟責任審計工作開展以來，經過各地審計機關和廣大審計人員的不斷探索和創新，為審計工作開辟了一方嶄新的領域，這項工作在全省各地都呈現出良好的發展態勢。但由于對領導干部個人的審計監督才剛剛起步，且受到體制和法律依據等因素的制約，還存在較大的空白和盲區，經濟責任審計工作的現狀與實施依法治國方略、加強黨風廉政建設的要求相比，還存在不小的差距。

    一、現狀、差距及其原因1999年5月，中辦、國辦關于縣級以下黨政領導干部和國有（控股） 企業領導人員任期經濟責任審計的兩個暫行規定（中辦發[1999]20號） 下發后，我省各級審計機關按照規定開始了對縣以下領導干部的任期經濟責任審計；中共云南省委、 省人民政府對此項工作予以高度重視，省委、省政府領導同志多次作出批示，要求我們抓緊研究，爭取地方立法，把這項工作做好，并對我們的工作給予了有力支持和具體指導。1999年11月，省政府以第 90 號令發布了《云南省行政事業企業領導干部任期經濟責任審計辦法》，把審計監督的對象范圍擴展到了縣以 上人民政府所屬的廳、局長。這些辦法和措施，使我省成為全國較早開展經濟責任審計工作的省份之一，通過積極地探索，各地初步打開了工作局面，現已步入了加大力度、穩步推進的新階段。

    據統計，自2000年至今年上半年，我省共完成了對3148名領導干部的經濟責任審計。其中：縣級（含） 以上黨政領導干部415人，縣級以下黨政領導干部2065人；國有企業及國有控股企業領導人員394人。審計查出違規金額40.94億元，其中：被審計的經濟責任人應負直接責任的違規金額1.75億元；應負主管責任的違規金額30.28億元。審計后，被審計的經濟責任 人中有72人被降職，17人、撤職；50人被移送紀檢監察部門進一步調查處理，31人因貪污挪用公款被移送司法機關立案查處。經濟責任審計制度的推行，確實在加強對干部的監督管理、幫助組織人事部門選好用好干部、促進黨風廉政建設和反腐敗斗爭深入開展等方面發揮了積極的、建設性的作用。

    毋庸諱言 ，3年來接受審計的領導干部僅僅只是這一時期到（離）任領導干部總數中的很少一部分。這個辦法雖比中辦、國辦的規定有所突破，但仍有相當范圍和數量的干部未包含在其 中。成克杰、胡長清案的出現，從一定程度上就反映出了這種監督的“缺位”。總的來說，經濟責任審計工作現在還面臨著諸多矛盾和問題，擇其要而言之，主要有以下幾個方面：（一） 實施審計監督缺乏必要的法律依據。如上所述，中辦、國辦下發的兩個暫行規定，只限于對縣級以下的黨政領導干部和國有企業領導人員進行任期經濟責任審計。對縣級以上黨政領導干部，尤其是行政一把手的任期經濟責任審計還沒有較高層次的、統一而明確的規定。3年來，全省只嘗試審計了1名州長、19名縣委書記、縣長。此外，作為經濟責任審計的首要條件之一，“先審后離”僅作為一項原則在“兩辦暫行規定”中作了表述，而在黨委、組織部門關于干部提拔任用的各種政策、規定中卻難覓其蹤影。制度的缺失，加上上級既定的意圖、被審計對象消極的配合，往往使審計機關處于尷尬的境地，令審計的獨立、客觀、公正性受損，這也是部分審計人員對經濟責任審計工作產生畏難情緒的根源所在。

    （二） 現行審計體制使經濟責任審計的開展受到了一定的制約。我國現行的審計體制是行政型審計模式。《憲法》第109條 規定：“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關”， 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第2款也規定縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關，《審計法》對此也作了同樣的規定。這一規定表現在體制上，就形成了縣以上各級地方審計機關隸屬于本級人民政府，實行雙重領導體制，對本級人民政府和上級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級 審計機關為主的模式。這種體制下的審計機關，盡管從法律上來看，《審計法》對審計機關經費、審計機關負責人任免、審計結果的利用都作了有利于保證審計獨立性的規定，對一般的被審計單位而言，這種審計體制仍有較強的獨立性，但與立法型和司法型模式相比則獨立性不足，帶有濃厚的政府內部監督色彩。比如：《審計法》第八條規定“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府的審計機關，分別在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和上一級審計機關的領導下，負責本行政區域內的審計工作”， 在目前的體制下，審計機關開展工作在范圍和內容上都在一定程度上受到制約，向本級人大報告工作必須經過政府審批，因而不可避免地產生局限性；而且在審計部門的人財物等均受制于人的情況下，對同級別、同管轄的一些政府有權部門及其領導人員的審計在處理上也難以做到完全依法，另外，當面臨一些涉及上下級之間利益沖突的問題時，下級審計機關往往首先服從于本級政府的意志，使得雙重領導體制下 ，“對上級審計機關負責并報告工作”和“審計業務以上級審計機關為主”的規定形同虛設，難以落實。

    （三） 審計機關力量不足，人員結構和知識結構不盡合理。從目前我們開展地方政府主要領導干部任期經濟責任審計實踐的情況來看，由于政府一把手工作涉及面廣，內容繁多，決策事項雜，要較為準確地界定其經濟責任，不延伸審計有關單位和項目是不行的，這就需要有足夠的審計力量作保障。現在全省上下對經濟責任審計工作都比較重視，不少地方都給審計機關增加了機構和一定編制，但與工作任務相比還有不小差距。因為被審計對象一般任職時間都比較長，跨度大，工作量也隨之而增加。一個項目少則一、兩個月，多則半年，有的項目情況復雜甚至要跨年度才能完成。有的地方組織部門一次就安排給審計局幾十個項目，不得不舉全局之力來完成任務，但由于時間緊、人員不足，有的審計項目審計深度和廣度受到制約，質量難以保證，無形中加大了審計風險。此外，由于經濟責任審計目前尚無成熟的評價指標體系，審計的著力點很難找準。審計機關現有人員多精通財務 ， 于是乎財務收支審計成為了主線。對部門領導干部而言這樣做是對路的，但對地方黨政領導就未必適用了。尤其在基層審計機關，由于缺乏通曉預算、基建、金融、計算機等方面專業知識的人才，致使對一些黨政領導干部的經濟責任審計出現了舍本逐末的現象，甚至淪為“走過場”。

    二、關于制度、機構的思路黨的十六大明確提出，要強化對權力的制約與監督，進一步發揮紀檢、監察、審計部門的作用。這是貫徹“三個代表”重要思想，夯實黨的執政基礎的高瞻遠矚之舉。失去監督的權力必然導致腐敗，這已經為許多反面的事實所證明。權力是柄雙刃劍，可以用來為人民服務，也可以用來以權謀私，最后毀掉執政掌權者本人。如果不加強監督，就容易導致領導干部以權謀私。因此，監督也要和權力成正比，權力越大，越要加強監督。當前，怎樣才能將領導干部置于嚴密有效的監督之下，是一個重大課題。要從源頭反腐，各方面的監督都要加強，包括組織監督、 行政監督、輿論監督，也包括審計監督。為此，謹就加強審計監督提出如下建議：（一） 健全完善審計監督的法律依據和制度依據。基于上述原因，審計監督要真正體現獨立性、公正性和權威性，首先必須從法律上為其提供明確的依據，這是事物發展變化規律的客觀要求。法律規定也應該隨著客觀形勢的發展而不斷修訂完善。加強監督，為實施有效監督提供必要的法律依據勢在必行。當務之急：一是制定全國性的關于領導干部任期經濟責任的法規，將各級黨政領導干部一并納入經濟責任的審計對象；二是由中紀委、中組部，監察部、人事部、審計署5部委聯合制定任期經濟責任審計監督辦法，統一經濟責任審計的方法、程序、權利、責任等；三是對相關法律規定作相應修改。如：《審計法》第2條第2款原規定為 ：“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企事業組織的財務收支，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。”可以修改為 ：“國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構和企事業組織的財務收支，上述部門、機構和組織的領導人員的任期經濟責任，以及其他依照本法規定應當接受審計的財政收支、財務收支，依照本法規定接受審計監督。”

    （二）剝離或改制。一個有效的制衡機制，其原理元外乎是“用權力制約權力”， 并且應當是“監督者的權位級別應高于被監督者”。這樣的機制就需要相應的體制作保證。一直以來，我們對現行審計體制或諱莫如深，或以為特色。但近年來筆者在基層調研，呼聲最高的就是“改變體制”。無論基層人士呼吁“改制”出于何種考慮，但改制之議至少反映出目前的審計工作多 少受到了現行體制的束縛。那么如何 " 改制 " 呢 ？ 我們可以作 如下 3 種設想：一是審計機關劃歸人大序列，作為人大監督制衡機制的一部分，這樣對財政預算執行情況的審計監督可以與人大監督更好地結合起來，使人大對政府財政預算執行的監督真正由程序性審查轉變為實質性審查，人大在干部任命前和任命后，同樣可以通過審計其經濟責任來實現監督，獲取評價干部業績與廉潔自律情況的經濟依據；二是在現有行政型模式下，比照工商行政管理部門的做法，在省級以下審計機關實行系統垂直管理，以實現對市、縣、鄉三級地方政府的獨立和超脫地位，從而消除審計地方黨政領導干部所受到的各種制約因素。這種提法屢見于近年來各級人大、政協會議的提案和建議當中；三是可以借鑒其他國家的做法，單獨設立審計法院，這種司法模式可以使審計機關 具有較強的司法權，被審計單位必須按規定期限報送賬目接受審計，否則將受到嚴厲處罰，如此審計工作將在維護法律的嚴肅性方面發揮出更為積極的作用。

    然而，上述3種設想都各有其局限性，并且在現實中還不具備較強的可操作性，因為 "改制" 將涉及到修憲、立法等多個層面的復雜問題。并且，對領導干部的監督應當是由道德、法 律、行政、經濟等多方面公共責任與控制有機結合的監督體系。被審計對象是一個各種責任交織的混合體，審計責任雖受到特殊 強調但卻難以定位；加上委托審計的組織在委托形式和委托內容 上存在較大的隨意性，往往使得審計能力難當其任，或成為實現 不恰當目的的手段。因此，僅就規范審計行為和規避審計風險而言，現實的做法是將經濟責任審計從審計工作中剝離出去，并賦予其部分紀檢監察部門和人民檢察院的職能和權限，有利于徹查 問題、明晰責任。在我省審計機關近3年來的一些經濟責任審計"經典"案例當中，審計人員在與紀檢監察部門、檢察機關、公安機關協同審理、內查外調的過程中，自覺不自覺地擔當了本職以外的多重 "角色"， 在取得輝煌戰果的同時也不免"越界"之嫌。因此，惟有成立類似廉政公署的機構，才能滿足經濟責任審計最終目的的需要。

    （三）充實人員，調整結構，確保主體合法。目前審計機關 面臨的最大問題還是人的問題，最讓各級審計機關負責人頭疼的 問題就是人力不足。既然監督亟待加強，負有監督職責的機關就 應該在機構改革中保持平穩并得到合理的加強。現在一個縣到換 屆的時候起碼有30-50 名以上的領導干部需要進行經濟責任審計，而我們有的縣審計局才7、8 個人，怎么應付得了 ？ 因此，必須加強和充實監督機關的力量，縣級審計機關在改革后應保持在至少 15 人以上才能基本保證重點任務的完成和審計質量的穩定。此外，由于經濟責任審計機構屬新建 ，" 人、法、技 " 建設面臨有利契機，應當根據審計黨政領導干部和企業領導人員的不同需要，根據編制科學確定人員組成結構比例，匯集精通宏觀管理、財政管理、企業管理、財務管理、工程技術以及計算機技術的人員，形成合力，以有效提高經濟責任審計隊伍的整體素質和執法水平。近年來，各級審計機關都在嘗試引人社會中介機構和專業技術人員參與審計，但因其不具備執法主體資格而受到各方質疑，筆者認為5由于經濟責任審計的特殊性，在執法主體資格問題，以及保密、人員培訓、事務所的選擇、經費來源與價格談判、責任的劃分與界定、質量的監督控制等相關問題得到妥善解決之前，不宜在經濟責任審計中引人社會中介機構和專業技術人 員參與審計。

    三、對策與方向黨的十六大從強化對權力的制約與監督的高度賦予了經濟責任審計新的、更為重要的任務。在可以預見的將來，經濟責任審計仍將是審計機關的一項重要職責和長期的工作任務。筆者認為，今后的經濟責任審計工作的發展方向應該是 ：（一） 經濟責任審計工作必須盡快走上規范化、制度化、法制化的軌道。

    盡管如前文所言，目前的經濟責任審計工作尚存在諸多不規范、不完善、不科學的問題，但高層的重視、外部環境的改善，又為經濟責任審計實現跨越式發展提供了較大的空間和良好的機遇。比如擴展審計對象的問題，2002年，中共中央印發了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，其中第二十五條規定 ：" 考察黨政領導職務擬任人選，應當聽取考察對象所在單位組織 （人事） 部門、紀檢機關 （監察部門） 和機關黨組織的意見。對需要經濟責任審計的考察對象，應當委托審計部門按照有關規定進 行審計"， 就對經濟責任審計法制化建設提出了新要求。經濟責任審計領域迫切要求實現規范化、制度化、法制化。可以預見，今后5-10年將是經濟責任審計新政策、新制度、新方法、新手段出臺的高峰期，作為一項重要的對權力制約和監督的制度，經濟責任審計將日臻完善和成熟。

    （二）讓經濟責任審計全面滲透到審計工作的各個方面，成 為各項審計工作的常規內容。

    為提高審計工作效率，提高審計成果共享度，實現對領導干 部的實時監督，經濟責任審計與各行業和專項審計之間的結合。 包括與審計調查之間的結合必須更加緊密。今后，在審計機關內 部對各行業和專項審計都應附加一個新的要求，就是將審計結果"人格化"， 不僅要查處問題，還要分清責任，將有關情況錄入 數據庫，進行科學分類歸納，這樣就能為經濟責任審計積累寶貴的素材，提高審計資源的利用率，避免重復審計和出現偏差，達 到事半功倍的效果，從而有效提升審計工作的質量和水平。

    （三）讓經濟責任審計的目標向更高層次延伸。 審計的目標總體上可以分為真實、合法、效益。目前的審計目標主要集中于前兩者。我們一直強調，真實性是基礎，是進行審計的基本前提，檢查被審計單位提供的會計資料是否如實、恰當地反映了實際發生的財政財務收支活動是審計的首要內容；同時，對領導干部是否存在舞弊和腐敗行為也是審計機關歷來關注的目標 ，"注意發現大案要案線索" 已經成為審計工作的主要內容之一。而隨著經濟的發展和公眾對公共資源使用情況的關注，經濟效益審計應運而生。對投入與產出、政策與結果等從宏觀到微觀的不同層面進行效益評價，不僅關系到干部本人，更重要的是促進政府、部門領導干部正確決策，依法理財，有效履行職責，提高管理水平和資金使用效益，為建立和完善社會主義市場經濟和公共財政體制框架的服務。

    （四）不斷拓寬經濟責任審計的領域，讓新的 " 亮點 " 不斷出現。

    一一圍繞可持續發展戰略的實施開展環境審計，對是否嚴格執行環境保護政策法規，發展經濟的有關項目和決策是否以犧牲環境為代價，是否加強環境保護措施等深層次領域進行延伸審計和評價，以增強領導干部的環境保護意識，切實提高環保資金的使用效益 ；一一把"三農" 問題和農村稅費改革等作為縣級以下黨政領導干部經濟責任審計關注的重點，充分發揮經濟責任審計在解決農民負擔問題，促進我國城鄉協調發展方面發揮積極的作用 ；一一把社會保障審計結果作為評價地方黨政領導干部工作業績的一項重要指標，通過審計促進地方社會保障體系的建立與完善，保證"弱勢群體"的基本生活，著力維護社會穩定；一一隨著國有企業改革的不斷深化和工作思路的調整，經濟責任審計的重點要放在那些關系到國家經濟命脈和戰略安全的大型企業和行業，通過監督國有資產的保值增值情況，促進投資決策機制的健全和完善，并根據經營業績實行獎懲。

    （五）實行審前公示和審后公告制度，使審計監督與社會監督、輿論監督相結合，形成強大的監督合力，有利于形成對領導 干部的監督環境，有利于突出審計工作的重點，有利于維護黨和 政府的威信。這是落實中央關于加強政治文明建設的一項重要舉措。也是貫徹公平、公正、公開原則和透明度原則的客觀需要。 同時，審計工作也接受群眾的監督，經受歷史的考驗，這將有助于提升審計工作的質量和水平，增強審計人員的責任感和使命感。

    作為一項全新的工作，經濟責任審計給我們探索審計發展的新途徑提供了廣闊的空間和領域。解放思想、實事求是、與時俱進、不斷創新，是包括經濟責任審計在內的各項審計工作不斷前進并取得成效的行動指南和根本保證。在"三個代表"重要思想的指引下，在全體審計工作者的不懈努力下，經濟責任審計工作一定能夠為維護市場經濟秩序，促進廉政建設，推動經濟發展作出應有的貢獻，依法治國方略一定能夠在審計工作中得到更好的貫徹和體現。