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淺析政府性投資項目績效審計
一、政府性投資項目績效審計的必要性
實施政府性投資項目績效審計是社會公眾對政府實行有效監督的需要。政府投資項目是以政府財政基本建設資金為投資主體的項目，實際上是由政府代表社會公眾的利益并按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共產品，以滿足大部分人的需要。因此，社會公眾作為公共產品的所有者希望獲得政府使用和管理財政性資金的效率和效果等方面的信息。通過績效審計，審計機關從獨立的第三者的角度向社會公眾提供客觀公正的信息，有助于社會公眾更好地對政府行為進行有效監督。
實施政府性投資項目績效審計是投資體制改革和經濟社會發展的需要。通過績效審計，揭示投資建設過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應經濟發展的方面和環節，從而不斷完善投資管理體制；對建成項目的效益狀況予以綜合審計評價并與預期效益進行對比，分析產生差距的原因，提出改進的意見和建議，使政府投資能充分發揮改善投資與經濟結構，引導社會投資方向的宏觀導向作用，促進國民經濟持續、快速、健康地發展。
實施政府性投資項目績效審計是促進審計自身發展的需要。經過多年的努力，社會主義市場經濟體制不斷完善，建筑市場逐步規范，建設單位管理水平日益提高，檢查監督力度不斷加大，投資領域中的違紀違規問題有所減少。面對新的形勢和新的要求，適時將固定資產投資審計從以真實性和合法性審計為重點轉向以合理性、效益性為重點，即逐步過渡到政府性投資項目的績效審計，是當前擺在我們面前的一項迫切 歷史 使命。投資領域開展績效審計有益于實現投資審計的最終目標，即節約政府投資，減少損失浪費，促進提高投資效益。結合我國國情，從項目審計著手，以真實性、合法性審計為基礎，探索投資領域開展績效審計的新路子和新方法，是今后我國固定資產投資審計發展的主要方向。
二、政府性投資項目績效審計的內容和重點
圍繞政府性投資項目績效審計的經濟性、效率性和效果性三個要素，重點應從投資決策、資金使用、項目管理和投資效益四個環節開展績效審計。
（一）投資決策審計。重點審查投資決策的科學性和合理性。一是審查投資立項決策程序是否規范、有效。重點審查項目建議書、可行性 研究 報告和初步設計的審批是否嚴格遵守審批程序。如筆者去年對某市500萬元以上的57個政府性投資項目進行了審計調查，發現有24個項目未編報項目建議書；50個項目未編報可行性研究報告；30個項目未編報初步設計和概算，決策程序有待于進一步規范。二是審查承擔政府投資決策咨詢業務、項目可行性研究業務、項目評估業務的各種中介機構是否具有獨立性和超脫性，對項目的論證是否充分，可行性研究是否確實可行。三是審查行使項目最終決策權的有關部門、人員是否履行和尊重可行性研究和項目評估的科學結論。
（二）資金使用審計。著重審查：一是投資建設資金是否按規定用途使用，是否存在被截留、轉移、挪用、擠占等問題。二是投資建設資金是否及時、足額撥付到位，是否存在因撥款不及時 影響 項目建設進度及項目效益的發揮等問題。三是對項目概算執行情況進行審計，審查其是否按概算規定內容建設，有無隨意改變建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、概算外投資等問題；有無弄虛作假、虛列建設成本問題。四是對工程結算和決算進行審計，檢查建設單位是否及時辦理工程決算，檢查工程價款結算與實際完成投資的真實性、合法性及工程造價控制的有效性。當前，施工單位高估冒算現象仍十分普遍，方法越來越高明，手段越來越隱蔽。去年，我局通過對8個政府性投資項目的審計，發現施工單位采用重復計取工程量、高套定額、簽高材料單價等手段，高估冒算工程造價1868萬元。
（三）項目管理審計。審查項目法人責任制、資本金制、招投標制、合同制和工程監理制的落實情況。一是審查項目是否實行項目法人責任制，項目法人在項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營和償還債務過程中是否實現了責、權、利的統一。二是對實行資本金制的項目，審查資本金是否按規定進度和數額及時到位，是否按規定用途使用，有無弄虛作假、挪用或抽逃資本金問題。三是審查項目的施工、設計、監理、采購等是否實行招投標制，是否按“公開、公正、公平”的原則進行，有無通過虛假招標、指定分包方式搞違法分包、層層轉包，是否存在中標單位資質不夠，造成工程重大損失和質量隱患等問題。四是項目有關合同是否真實有效，有無因強行要求承包方墊資或壓低標價影響工程進度和工程質量等現象。五是檢查監理單位資質的真實性和合法性，在工程監理過程中，有無編制工程建設監理規劃，有無按工程建設進度、分專業編制工程建設監理細則，并按建設監理細則進行建設監理。
（四）投資效益審計政府性投資項目一般是非經營性項目，不以盈利為目的，主要是為社會公眾提供公益性服務。所以，衡量其績效應該注重其滿足社會共同需要的優劣程度及推動國民 經濟 和社會事業持續、快速、健康 發展 的效果，更應該從宏觀效益、社會效益及生態效益方面評價項目的投資效益。
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