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以成本視角開展政府行政支出效益審計的思考
在政府效益審計 發(fā)展 初期，以政府運行成本的視角對政府行政支出的效益情況進行審計評價具有可行性，也是當前開展政府行政支出效益審計的突破口。筆者結合自身審計實踐談談對此的一些思考和嘗試。
一、 目前 政府行政支出管理的基本狀況
近年來財政部門出臺了一系列加強和規(guī)范預算管理的措施和辦法，對行政支出預算管理主要按“人員經(jīng)費按標準，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按財力可能”的原則編制，取得了一定效果。但實際執(zhí)行中還存在一些 問題 ，主要表現(xiàn)在以下方面：
?。ㄒ唬┬姓?jīng)費支出增長過快，公務支出尤其是職務消費支出增幅較大。某地抽查20家機關單位2003年以來支出反映總體呈逐年遞增的趨勢，年平均遞增近50%，專項支出年平均遞增超過了100%.其中行政事業(yè)性專項支出2005年支出比2003年翻了一番，遠遠高于基本支出的增幅。3年來20家機關單位招待費、會議費、車輛購置、出國費用、培訓費五項支出，年平均遞增超過30%，尤其是會議費、出國費用兩項年均增幅超過了60%.
?。ǘ┗窘?jīng)費與項目經(jīng)費管理“一緊一松”，預算約束軟化現(xiàn)象未得到根本改觀。財政對基本經(jīng)費基本做到了公開、透明；而對項目經(jīng)費的管理則相對滯后，基本延續(xù)了原有管理模式，項目安排標準不明確、立項目的不明確、支出范圍不明確，從而產(chǎn)生了一系列問題。一是會議費、差旅費、招待費等支出 內(nèi)容 在項目經(jīng)費支出比重過大。二是項目設置過多，基本支出與項目支出存在混淆現(xiàn)象，后續(xù)管理監(jiān)督難度大。三是項目預算編制有待細化。
二、以成本視角對政府行政支出進行效益評價的思考和嘗試
政府行政支出即政府行政管理費支出，也是政府運行成本的重要內(nèi)容。以政府運行成本的視角對當前政府行政支出管理狀況進行 經(jīng)濟 性、效率性和效果性等效益評價，跳出了原有審計思維定式、開闊了審計視角。
?。ㄒ唬φ\行效能進行評價
近年來財政部門一般在七、八月即開始著手布置次年預算編制工作，年度預算經(jīng)過“兩上兩下”，人大還要對部分部門預算進行審核。但年中項目經(jīng)費高追加情況比較嚴重，大量支出指標還要通過年中追加下達，既弱化了預算執(zhí)行的嚴肅性，一定程度上也是重復工作，耗費了財政部門和經(jīng)費申請部門的大量精力，更不利于按財政改革的要求及時轉變管理職能、提高政府運行效能。
（二）對支出控制管理制度的有效性進行評價
綜合近幾年政府行政支出增長過快、日常公務支出在項目支出比重偏大的問題，反映了現(xiàn)有經(jīng)費增收節(jié)支考評辦法未達到控制經(jīng)費支出的目的，即其政策效果不明顯。現(xiàn)行經(jīng)費增收節(jié)支獎勵辦法主要考核部門基本經(jīng)費節(jié)余，項目經(jīng)費未列入考核范圍。而基本經(jīng)費中人員經(jīng)費、對個人和家庭的補助兩項屬于剛性支出，基本經(jīng)費節(jié)約主要依靠節(jié)省公用經(jīng)費。在招待費、會議費等公務支出居高不下、現(xiàn)有公用經(jīng)費定額偏低等情況下，部門往往通過公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費的辦法來實現(xiàn)“節(jié)支”。
而項目安排上專項工作與機關固定職能的界限不清，項目經(jīng)費安排標準難以統(tǒng)一，項目安排項目結余資金處置等配套辦法不完善等問題，揭示了財政項目經(jīng)費績效考評制度實際難以開展的狀況和原因，反映了績效考評制度未能切實發(fā)揮財政支出效益評價對推進財政支出改革、提高財政決策水平的重要作用。
（三）對政府運行成本結構的合理性和效率性進行評價
政府運行成本包括人力成本、公務成本、設施成本三部分，這三部分是一個相互作用的有機整體，其中起主導作用的是人力成本，表現(xiàn)最活躍、變動最顯著的是公務成本，即公務成本彈性最大。人力成本偏低不利于調(diào)動控制公務成本的積極性、發(fā)揮分配機制的激勵作用。
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