建立企業型政府、實現政府再造是近年來世界各國政府改革的方向。所謂企業型政府，系指政府部門由一群富有企業家精神的公共管理者組成，他們能夠運用各種創新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率，也就是說，凡是能夠運用創新策略，有效運用資源，實現高績效的政府即為企業型政府。審計機關作為政府的一個行政監督部門，較好地履行好行政監督與服務職能，是對審計部門本身的一項基本要求，而以檢查和判斷政府計劃和行動的預期結果和效益是否達到以及立法或行政機關確立的目標是否適當為主要目標的政府績效審計是建立企業型政府的一種具體體現。所以，對政府績效審計進行研究，筆者認為很有必要，也非常有價值，本文擬結合國外有關政府績效審計的理論和實踐，對如何搞好我國的政府績效審計進行探討。

　　一、我國績效審計的現狀

    1982年5月4日，最高審計機關國際組織執行理事會第23次會議通過接納中華人民共和國為該組織成員國的決議，自1983年開始，我國縣級以上人民政府相繼建立起審計機構。從我國恢復審計制度20年的審計實踐來看，基本上沒有擺脫傳統審計的舊框架，即財政財務收支審計、財經法紀審計、資產負債和損益審計、預算執行審計和經濟責任審計等仍然是審計的主要類型。績效審計（或者說是經濟效益審計）在一些地方也有嘗試，但充其量也只能說試點或者說是其他類型審計的延伸，還沒有成為獨立的審計形態。績效審計為什么在我國沒有廣泛開展起來呢？我認為主要有以下幾方面的原因：

　　一是受社會經濟大環境的影響。我國的審計監督制度是在改革開放和發展市場經濟過程中產生并發展起來的，在計劃經濟向市場經濟過渡的轉軌時期，由于人們思想觀念跟不上時代的發展，法制不健全等，難免要出現與國家經濟發展不協調和違法違紀問題，虛報政績、擠占挪用國家專款、私分濫發、損失浪費等問題是屢查屢犯，所以審查經濟活動的真實性及合規合法性一直屬于審計的重點，而審查經濟活動的效益性雖也提倡，但卻沒有引起足夠的重視。

　　二是受審計工作指導思想的影響。審計署在總結二十年特別是近五年的審計工作時有這樣的描述：在正確分析形勢和總結以往經驗的基礎上，署黨組提出了“依法審計、服務大舉、圍繞中心、突出重點、求真務實”的審計工作方針；針對財經領域中違法違規行為的情況和重點，確定了以真實性審計為基礎，以打假治亂為重點的審計工作思路；朱總理提出的“全面審計，突出重點，注意發現大案要案線索”指示精神一度成為各級審計機關的指揮棒。審計機關在撰寫工作總結時，總是把審計了多少個單位，查出違法違規問題多少，上繳財政金額，向司法機關和紀檢部門移送各類違法犯罪案件多少等作為審計工作取得的成效。這在一定程度上影響了績效審計的開展。

　　三是審計人員業務素質的限制。績效審計屬于難度較高的審計，專業性和綜合性都比較強，審計技術與方法更趨復雜，對審計人員的要求更高，既要有懂財務的審計師、會計師，又要有精通工程項目的設計師、工程師，還要有懂經濟、會管理的經濟師、評估師等，才能滿足績效審計的需要。但從我國目前審計隊伍的組成來看，懂財務的審計師、會計師占了大多數，精通工程項目的設計師、工程師所占比例較少，而懂經濟、會管理的經濟師、評估師更是少而又少。盡管審計署一再強調“人、法、技”建設，各級審計機關在人員培訓、提高人員業務素質方面都下了很大功夫，審計人員的素質，特別是查賬水平確實有了很大程度的提高，但離搞好績效審計的要求還相差很遠，這成為影響績效審計發展的關鍵因素。

　　那么是不是因為我們還不具備全面開展績效審計的條件，就沒有必要進行績效審計呢？事實絕非如此。現實生活中，“豆腐渣”工程、盲目投資的半拉子工程和形象工程，比比皆是，工程項目的管理比較混亂，資金使用效果差、國有資產流失和損失浪費的現象非常嚴重。據審計署提供的資料，國家投資近30億元建設的福州長樂國際機場，由于建設規模過度超前，目前，旅客量和貨郵量只達到設計規模的三分之一左右，航站樓和機場生活區大量閑置，運營5年累計虧損已達11億元。國債項目上界高速公路在建設過程中，為給高爾夫球場讓道，造成直接經濟損失4860萬元。審計17個機場重點建設項目，發現普遍存在招投標不規范、違法分包、非法轉包等問題，涉及合同金額32.68億元。審計13個省區國債專項資金，發現各地均不同程度存在違法分包、非法轉包等問題。

　　目前，探索績效審計的條件已經初步具備。一是隨著社會經濟的發展，人大、政府已不滿足于審計只是查處違法違規問題，更關心審計在管理和效益方面發揮了什么作用；二市審計人員的素質有了較大提高；三是近年來結合財政財務收支審計，也注意發現管理和效益方面的問題，而且取得一定成效，為開展績效審計創造了一定的工作基礎。

　　因此，鑒于我國目前的實際情況，我國與其他國家相比，更需要搞績效審計。其實，審計署也已經意識到績效審計的重要性，從而將績效審計提上議事日程，要求各級審計機關進行大膽嘗試。李金華審計長在2003年1月21日全國審計工作會議上的講話中提到“2003年審計工作的總體要求是……加大對資產流失和重大鋪張浪費問題的查處力度，強化審計調查和分析研究，積極探索效益審計路子，努力提升審計成果質量……”李金華審計長的講話為我們下一步搞好績效審計指明了方向。

　　二、績效審計的實施與操作

    實事求是地講，到目前為止，筆者雖對獨立的、全面的績效審計項目還沒有親自實施過。但在多年的審計工作實踐中，對上級審計機關或政府安排的各種專項資金和項目進行過多次審計，如黃河灘區搬遷資金、住房資金、養老保險金、農網改造資金、引黃供水工程項目資金等。這些審計項目雖多注重資金的收支的真實性和合規合法性，但資金管理使用的經濟性、效益性和效果性通常也作為重點來考慮，從而積累了一些經驗。結合自己的工作實踐，借鑒如美國、印度、西班牙等其他國家開展績效審計的經驗和做法，對績效審計的實施與操作簡要介紹如下。

　　（一）績效審計與其他審計相比，程序、技術和方法更趨復雜，參審人員和工作量更大，要求更高。進行績效審計時，審計人員必須要講求效率經濟并以有效的方式開展工作，所以編制審計計劃和程序是必要的。審計人員進行績效審計需從理論和實踐上理解應如何制定計劃，應如何獲得和評價審計證據，而后按照審計職能各階段開展工作，然后得出與被審計部門各項活動或規則有關的審計結論。一般在編寫審計計劃時要考慮三個因素：估計需要的人員和時間，績效審計相關的因素，審計報告的編寫。編制審計程序就要為審計職能的各個階段具體地規定出該階段要達到的目標，為實現這一目標應完成哪些工作，將會取得哪些成果。

　　（二）績效審計的工作程序一般包括五個階段：

    一是初步調查階段。審計人員通過調查了解，要迅速獲得被審計單位組織機構、活動、規劃和體制各方面有關背景資料和一般信息，由此確定審計的目標。這一目標可能是暫時的，并存在薄弱環節。

    二是查閱有關法律、法規、政策和標準。績效審計涉及方方面面的法律、法規、政策和標準，審計人員只有將它們弄明白，進而熟練掌握，才能在下一階段的審查和評價中得心應手，提高工作效率。

    三是對管理控制系統進行審查和檢驗評估階段。在這一階段，需對初步確定的目標考查。通過實際檢驗被審計單位的管理控制制度，獲得與暫定審計目標的有關證據，根據證據就可判明暫定目標是否符合進一步詳細審查的要求，當把初步審查階段得出的結論轉變為問題或說明時，也就形成下一階段的審計目標。

    四是詳細審查階段。此階段通常被稱為正式的審計階段，通過對關鍵領域資料收集，分析和評估，進行深入審查，獲得充分、有效，重要而且同目標緊密相關的證據，從而得出恰當的結論。

    五是編寫和公布審計報告階段。編寫報告階段就要把經過詳細調查而獲得的證據歸納出的結論以適當的形式表達出來，對活動和規劃進行審計的細節詳加介紹，編寫報告的過程使重要材料、結論更加清晰，表達的意見更易于接受和便于理解。在報告中審計人員應以權衡對比的眼光發表批評性結論，首要目的在改善經營管理，承認被審計單位面臨的困難與環境，特別應贊許值得表彰的成就。一般情況下，績效審計報告應該公開，或在一定范圍內公開，供公眾檢查。

    三、績效審計面臨的問題

    當前，績效審計已成為政府審計的重要組成部分。績效審計的有效實施所發揮的作用也越來越大，各國政府或審計部門都十分重視績效審計的發展。但績效審計的進一步完善和發展還存在著許多限制性因素和問題，亟待解決的有以下幾個方面。

　　一是績效審計應加強對計劃效果及其對社會影響的評估，而不是把業績同計劃進行簡單機械地比較。社會進步是個相當復雜的過程，只有全面地考慮并通過相當長的時間才能正確衡量。衡量社會影響很困難，因為一個計劃中的社會效益如何計量難于確定。現在，對計劃目標往往是確定總的要求而無法制定效果指標和效果標準及衡量辦法，對于大多數計劃來說，只能逐個制定與該計劃的性質、內容和目的有關的效率、效果、經濟方面的指標。因此，在進一步完善社會投資效應分析方面仍還有許多工作要完成。

　　二是績效審計在經濟性、效率性和效果性方面還缺少通用的評價標準。績效審計應當在一定的標準參數范圍內進行，如果缺少這些法定的標準，績效審計就不能很好地審查計劃項目的效果和社會收益情況，無論是一個企業，還是某項政府投資計劃，直接的經濟效益都可以利用現成財務計量技術來進行分析和衡量，但是間接的社會經濟效益就不好計量了。因此，還需要進一步完善適合績效審計的評價技術及其標準。

　　三是缺少高素質的符合績效審計需要的專門人才。績效審計不同于傳統審計，需要新的觀念、新的技術、新的方法，績效審計的真正實施需要訓練有素的人員。否則只能停留在理論研究和良好愿望之上。因此，績效審計需要加強人員培訓，包括到績效審計搞得好的國家深造，學習國外的先進經驗，培養一批具備帶領多方面專家組成的審計小組完成預定審計任務的能力的績效審計骨干。

　　四是績效審計面臨國際化的考驗。隨著跨國公司的發展，逐漸形成經濟全球化、世界一體化的新格局。績效審計在定義、目標等方面似乎已國際化，但是在進一步確定績效審計的標準等方面，各國將會存在較大的差異。最高審計機關國際組織應該在這方面做出努力。

　　四、積極探索績效審計的路子

    績效審計是更高層次的審計目標，是審計工作的發展方向。我國目前的經濟社會發展水平、財經秩序狀況以及審計工作質量和人員的總體素質決定了，要達到這方面的要求，還有很長的路要走。在這個問題上，我們既不能操之過急，更不能裹足不前，應破除神秘感，積極探索，逐步實踐。國外許多國家的政府審計情況表明，所謂的績效審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以，在這方面我們一定要轉變觀念，不能一提績效審計，就想到企業審計，就要開展對企業效益的全面評價。績效審計，也要注意突出重點。

    從當前情況看，要重點抓住財政專項資金和重要的政府投資項目。這些資金和項目具有財政投入大、政策性強、社會關注的特點，有的還直接關系到人民群眾的切身利益和社會穩定。而且從以往情況看，由于管理和機制等方面的原因，這些方面存在的問題也不少，由此入手開展績效審計，容易取得效果，實現突破，摸索積累經驗。在審計過程中，要緊緊抓住資金流程這個主線，從立項、撥付、管理等環節著手進行檢查，評價投資效果，看是否達到了預期的目標，經濟和社會效益如何。盡管我們還不完全具備嚴格、全面的績效審計的條件，但我們仍應當把績效審計作為一個獨立的審計類型來進行探索，不能因在真實合法審計中發現了一些效益方面的問題就滿足而止步。總之，既要積極借鑒國外經驗，但又不能完全照搬它們的績效審計模式，必須從我國的實際出發，積極探索中國特色的績效審計路子。一些效益方面的問題就滿足而止步。總之，既要積極借鑒國外經驗，但又不能完全照搬它們的績效審計模式，必須從我國的實際出發，積極探索中國特色的績效審計路子。