現(xiàn)代國家審計與民主政治有著天然的聯(lián)系，是政治文明建設(shè)的應(yīng)有之義。社會主義審計制度自1982年憲法正式確立以來，在民主與法治建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用，國家審計從代表財政監(jiān)督納稅人正在向代表納稅人監(jiān)督財政轉(zhuǎn)變。國家審計的本質(zhì)日益凸現(xiàn)出來，國家審計本質(zhì)對國家審計戰(zhàn)略的定位發(fā)揮了導(dǎo)向性作用，對國家審計未來的發(fā)展也具有重要的指導(dǎo)作用。

　　一、國家審計本質(zhì)的研究視角與實踐意義

　　國家審計的本質(zhì)究竟是什么，國內(nèi)外學者從不同角度有過多種探討，目前審計理論界的觀點也不盡一致，但概括起來，對國家審計本質(zhì)的認識主要表現(xiàn)為兩種完全不同的研究視角，即或者著眼于過去的特點概括，或者著眼于未來的目標方向。

　　關(guān)于國家審計本質(zhì)有會計監(jiān)督論、經(jīng)濟監(jiān)督論、宏觀調(diào)控論、全面監(jiān)督論、權(quán)力制約論、行政執(zhí)法論等多種說法。應(yīng)該承認，這些說法都有一定的道理，因為它們都反映了一定時期國家審計實踐的特點，體現(xiàn)了國家審計的時代特征，但如此多的審計本質(zhì)確實令人困惑。什么是本質(zhì)？本質(zhì)在形式上應(yīng)具有單一性、穩(wěn)定性，在內(nèi)容上卻具有無限的豐富性。國家審計的本質(zhì)與國家審計的時代特點在一定時期具有同一性，但只有國家審計的本質(zhì)能夠超越時代，保持恒久性。從現(xiàn)代國家審計的歷史看，國家審計在不同的時代、不同的國家形成了不同的特點。以1994年審計法公布為界，我國國家審計前10年主要是財政監(jiān)督的延伸，財政監(jiān)督的特點很突出；后10年則主要是對財政的監(jiān)督，體現(xiàn)了民主監(jiān)督的特點。國家審計時代特點的豐富性，不斷深化了人們對國家審計本質(zhì)的認識。但是，這些認識都是從過去著眼，都是對過去時代特點的概括，以致形成了國家審計本質(zhì)認識的多樣性。

　　國家審計是民主與法治的工具的觀點，則是將國家審計本質(zhì)看作是一個動態(tài)的、歷史的、逐步顯現(xiàn)的發(fā)展過程，它反映了國家審計作用的根本目標和發(fā)展方向。無論從歷史與現(xiàn)實來看，還是從我國與外國來看，雖然國家審計作為民主與法治的工具實現(xiàn)的程度不同，但都沒有完全實現(xiàn)，并且都在不斷的實現(xiàn)過程之中。近幾年來，我國國家審計在民主與法治建設(shè)中的作用，突出表現(xiàn)在對政府財政財務(wù)管理監(jiān)督的透明化方面。國家審計本質(zhì)的實現(xiàn)是一個無限的動態(tài)過程，國家審計的本質(zhì)特征正是在這個過程中不斷顯現(xiàn)出來的。國家審計的本質(zhì)絕不等于國家審計的時代特點，國家審計的時代特點只是國家審計本質(zhì)在特定時代的表現(xiàn)形式。國家審計本質(zhì)的基本特征，就是國家審計作用的目標性和方向性。

　　國家審計是民主與法治建設(shè)的工具，這是對現(xiàn)代國家審計本質(zhì)的科學表述。它對國家審計理論研究和國家審計實踐都具有重要意義。

　　國家審計本質(zhì)的研究有助于深化對現(xiàn)代國家審計制度的認識。現(xiàn)在國際上絕大多數(shù)國家都有審計制度，但審計體制差異很大，可以分成若干類，每一類中的每個國家又有很大不同。審計體制的這種多樣性，主要是由國家審計的本質(zhì)決定的。國家審計是民主與法治的工具，這種工具性決定了國家審計既可以主要服務(wù)于議會，也可以服務(wù)于政府，還可以單設(shè)審計法院，等等。具體一個國家的審計體制形式，主要取決于兩點：一是國家政治體制的需要，二是國家民主與法治的發(fā)展程度。美國的國家審計機關(guān)開始時也是隸屬于政府，轉(zhuǎn)屬議會也是后來發(fā)展的結(jié)果。

　　國家審計本質(zhì)的研究有助于審計機關(guān)根據(jù)時代發(fā)展的要求，適時調(diào)整審計總目標和方向。美國會計總署更名為政府責任辦公室，實際上就體現(xiàn)了這樣一種時代目標的調(diào)整。每個國家的審計機關(guān)實際上都會適時進行這樣的調(diào)整，當然不一定都要像美國那樣更名。

　　國家審計本質(zhì)的研究有助于審計機關(guān)的科學定位。國家審計同與民主法治相關(guān)的監(jiān)督部門具有密切的關(guān)系，國家審計的作用范圍相當寬。這就要求審計機關(guān)要對審計的作用進行準確定位，與相關(guān)部門建立科學的外部協(xié)調(diào)機制，要充分發(fā)揮“工具”性的作用，但不能越俎代庖。

　　二、我國國家審計的戰(zhàn)略定位

　　黨的十六大提出，要發(fā)揮審計在權(quán)力監(jiān)督與制約機制中的作用。這是時代對國家審計的要求，是國家審計本質(zhì)的時代體現(xiàn)，同時也是國家審計戰(zhàn)略的基本選擇。

　　國家審計揭露問題的客觀性和法制性。國家審計提供審計信息的渠道主要有兩種：一種是內(nèi)部的，直接向領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力監(jiān)督部門報告或提供；一種是公開的，向社會直接披露審計結(jié)果。后一種應(yīng)當是審計信息產(chǎn)品提供的主渠道。國家審計對問題的揭露，從審計機關(guān)是政府的一個職能部門的角度來說，它是政府對各政府部門的監(jiān)督。它體現(xiàn)的是政府工作的高度透明，體現(xiàn)的是政府對人民的高度負責，體現(xiàn)的是政府解決問題的決心，贏得的是人民的高度信任。從憲法規(guī)定我國實行國家審計制度的角度講，國家審計的揭露問題是依憲法審計、依法律法規(guī)審計的法定職能行為。它體現(xiàn)的是依法治國的嚴肅性，它使人民看到的實際上是希望。從國家審計的本質(zhì)來說，國家審計實際上是代表納稅人監(jiān)督政府部門的工作績效，體現(xiàn)的是國家政治文明發(fā)展的最新進展。

　　國家審計是權(quán)力監(jiān)督與制約機制中的工具性要素。這個問題涉及國家審計的戰(zhàn)略定位問題。我國的國家審計擁有最高的法律地位（憲法授權(quán)），它確定了國家審計的監(jiān)督主體資格。國家審計的獨立性、審計手段的專業(yè)性，以及審計信息的客觀公正性，使國家審計的成果成為權(quán)力制約機制中最具工具性的權(quán)力監(jiān)督因素。在權(quán)力監(jiān)督環(huán)節(jié)中，國家審計幾乎與各個監(jiān)督主體都有關(guān)系，但國家審計不能代替任何權(quán)力監(jiān)督主體的工作。比如在國家審計與司法監(jiān)督的關(guān)系中，國家審計可以將發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟案件按照法定程序移交司法部門，司法部門也可以借助國家審計查辦經(jīng)濟案件；在領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督考核方面，國家審計通過經(jīng)濟責任審計可以提供具有重要作用的審計信息，但也只是參考作用而已。因為，國家審計只是客觀、公正地提出有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟活動的審計結(jié)果，而不是對領(lǐng)導(dǎo)干部的全面考察。充分認識這一點，并不是要貶低國家審計的作用，恰恰相反，只有準確定位國家審計的戰(zhàn)略，才能更全面、有效地發(fā)揮國家審計在我國政治文明建設(shè)中的獨特作用。

　　國家審計在權(quán)力監(jiān)督與制約機制中發(fā)揮作用的基本條件有兩條：一是人大和納稅人的客觀需求，二是審計信息產(chǎn)品的有用性。國家審計在權(quán)力監(jiān)督與制約機制中具有特殊的作用。這種作用的特殊性主要表現(xiàn)在，國家審計對權(quán)力的監(jiān)督與制約，既要通過全面履行審計職責揭露問題提出建議，又要通過其他各權(quán)力監(jiān)督主體的有效監(jiān)督來追究責任，落實審計意見。國家審計對權(quán)力監(jiān)督與制約的完全實現(xiàn)具有間接性。因此，國家審計與各權(quán)力監(jiān)督主體的聯(lián)系機制是否科學、有效，是國家審計發(fā)揮作用的重要外部條件。國家審計的產(chǎn)品就是審計信息。國家審計參與權(quán)力監(jiān)督與制約的直接形式也是各種審計信息。審計信息的質(zhì)量和審計信息中涉及權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)容越多，審計信息就越有用。

　　政府責任問題，現(xiàn)在已經(jīng)成為現(xiàn)代國家審計機關(guān)關(guān)注的重點，這是國內(nèi)外審計的最新發(fā)展。這里有兩個問題：首先是國家審計能不能評價政府責任，其次是國家審計評價的是政府的哪些責任。我國審計機關(guān)是政府的職能部門，那么，國家審計關(guān)注的政府責任，一定與政府最高首長關(guān)注的政府責任具有一致性，與政府的民主法治建設(shè)目標相協(xié)調(diào)和一致。正如美國國家審計機關(guān)是議會的職能部門，國家審計關(guān)注的政府責任，一定是與議會關(guān)注的政府責任相一致一樣。同樣，我國與美國的不同點也是基于同一理由。我國國家審計監(jiān)督的政府責任，首先是政府部門的責任，由政府首長直接追究。政府部門責任延及到的政府責任，要接受人大常委會的監(jiān)督和社會的監(jiān)督。審計公告制度的全面推行，通過公開披露政府部門責任，實際上也就是將政府責任公諸于眾。政府責任的這種公開，正是政府的民主法治目標的要求，而國家審計正是實現(xiàn)這一要求的工具。美國的政府責任的審計，對政府來說是被動的，但在我國則政府是主動的。政府的這種主動性的法制化，是我國民主與法治建設(shè)的方向。國家審計關(guān)注政府責任，并不是要監(jiān)督政府，而是政府運用審計的手段，要建設(shè)透明化的政府。因此，審計機關(guān)不能滿足于簡單的揭露問題，要從政府依法行政的高度，從政府責任的高度，科學地選擇審計重點，要與政府的工作中心和政府的民主法制進程同步，為政府全面履行行政職責服務(wù)，同時為納稅人的民主監(jiān)督服務(wù)。可以說，政府責任是國家審計的三大目標，即真實、合法、效益的深化發(fā)展。真實、合法的目標是國家審計的基礎(chǔ)目標，效益（包括效率、效果）是國家審計的常規(guī)目標，三者之中雖然已經(jīng)包含政府責任的目標，但并未將其作為重點。政府責任目標的提出，則是明確要求在效益審計的基礎(chǔ)上，不是簡單地就效益講效益，而是要就效益講責任，國家審計要評價政府法定職責的履行情況，并通過政府責任審計目標的實現(xiàn)，完善政府管理，推進政府的民主法制化進程。

　　三、國家審計戰(zhàn)略的實現(xiàn)途徑

　　在社會主義初級階段，國家審計戰(zhàn)略的實現(xiàn)是一個很長的歷史過程。它必須有自己的有效的實現(xiàn)途徑。這種途徑不可能是單一的，它是與我國政治文明建設(shè)的歷史進程同步和協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)工程。

　　途徑一：大力提高依法審計能力，實現(xiàn)國家審計的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。國家審計揭露問題一定要具體，但揭露了具體問題并不等于全面履行了審計職責，全面提高審計質(zhì)量和審計水平是全面履行審計職責的基本要求。國家審計是政府的職能部門，審計工作必須與國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局相適應(yīng)；國家審計是民主與法治的工具，同樣必須與國家民主與法治建設(shè)的進程相適應(yīng)。我國國家審計正值一個重要的歷史發(fā)展機遇期，審計工作應(yīng)著眼于長期的可持續(xù)發(fā)展，要把審計工作的近期目標、長期目標統(tǒng)一起來，重視基礎(chǔ)建設(shè)，重視審計資源的科學整合，使審計管理、審計機關(guān)的“人、法、技”建設(shè)與審計業(yè)務(wù)工作的發(fā)展形成積極的適應(yīng)機制。

　　途徑二：積極開展效益審計，全面關(guān)注政府責任。從國家審計真實、合法、效益的三大目標來看，我國還處在真實、合法性審計向效益性審計的過渡時期。效益問題，從經(jīng)濟學角度講，就是投入產(chǎn)出問題，用最少的投入獲得最大的經(jīng)濟成果；從管理學角度講，就是時間效率問題，用最少的時間取得最大的成效；從財政學的角度講，就是公共資金的運用問題，是效率、效果、收益的最大化問題。那么，從審計學的角度講，究竟應(yīng)當怎樣理解效益審計呢？國家審計機關(guān)不是國有資產(chǎn)、公共資金的管理、考核部門，它的關(guān)注點是存在的問題，它主要通過揭露問題來說明效益的情況。因此，效益審計評價的是國有資金、資產(chǎn)最低應(yīng)當達到的效益標準，是有關(guān)部門、單位管理國有資產(chǎn)應(yīng)當履行的最低責任標準。被審計單位達到了效益審計要求的標準，只是說明國有資產(chǎn)沒有流失，并不代表國有資產(chǎn)的效益實現(xiàn)了最大化。考核效益最大化的責任不是審計機關(guān)的職責。這樣定位效益審計，有利于國家審計突出重點，集中力量揭露重大問題；也有利于與被審計單位溝通，提高審計效率。國家審計不能包打天下，效益審計也不能范圍過寬。效益審計關(guān)注的既然是國有資金、國有資產(chǎn)效益的最低標準，那么，國有資金、國有資產(chǎn)管理使用的政府責任問題就是一個非常突出的重要問題。效益審計關(guān)注政府效益的實質(zhì)，就是要關(guān)注政府責任的履行情況，要關(guān)注審計后的整改情況，關(guān)注審計后的責任追究情況，不能一審了之。

　　途徑三：開展專項審計調(diào)查，評估宏觀經(jīng)濟政策。實踐證明，根據(jù)形勢發(fā)展的客觀需要，積極開展專項審計調(diào)查，是國家審計服務(wù)政府宏觀調(diào)控的有效形式。應(yīng)當組織必要的力量，加強宏觀經(jīng)濟政策的研究，有針對性地進行跟蹤審計調(diào)查，從審計的角度提出宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的建設(shè)性審計意見。

　　途徑四：進一步加大審計公告的力度，為各監(jiān)督主體提供更多的審計信息服務(wù)。國家審計要把維護人民群眾的根本利益作為審計工作的根本出發(fā)點和最終目標。國家審計必須充分考慮各權(quán)力監(jiān)督主體的特殊需要，提供多種高效、適用的審計信息產(chǎn)品。隨著我國民主與法治的發(fā)展，各權(quán)力監(jiān)督主體對國家審計的需求會越來越多，質(zhì)量水平的要求會越來越高。

　　途徑五：建立健全國家審計與其他權(quán)力監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)機制。國家審計作為民主與法治的工具，不可能只靠單兵獨進來發(fā)揮作用，必須與其他權(quán)力監(jiān)督主體建立科學、規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，具有法定的聯(lián)系程序，使審計效益通過權(quán)力監(jiān)督與制約機制的高效運作達到最大化。目前，與國家審計關(guān)系最密切的權(quán)力監(jiān)督主體主要有四個方面：一是政府最高首長的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督；二是人大常委會對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督；三是紀檢、監(jiān)察、組織、人事等部門對黨政及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；四是新聞媒體和納稅人對政府行政績效的監(jiān)督。從實踐情況看，國家審計與各權(quán)力監(jiān)督主體間的聯(lián)系機制都已經(jīng)建立，但又亟須隨著情況的發(fā)展變化不斷完善，特別需要法制化、制度化、程序化。這個問題涉及面較廣，不是單靠審計部門本身就能做到的。它是一項系統(tǒng)工程，要隨著我國政治文明建設(shè)的進步，特別是政治體制改革的推進穩(wěn)步進行。審計機關(guān)的任務(wù)就是要通過國家審計的高效工作，加快這一進程。