[關(guān)鍵詞]審計(jì)；處罰；程序

　　[摘要]文章就現(xiàn)行審計(jì)處罰程序的欠缺、解決途徑及需要解決的問題進(jìn)行了分析和探討。

　　一、現(xiàn)行審計(jì)處罰程序的欠缺

　　審計(jì)處罰的性質(zhì)屬于國家行政機(jī)關(guān)依法采取的行政處罰。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十一條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”。該法第四十一條還明確規(guī)定，欠缺告知程序的，“行政處罰決定不能成立”。然而，《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）《中華人民共和國國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》（以下簡稱《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》）均未設(shè)定“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知被審計(jì)單位和有關(guān)責(zé)任人員依法享有的權(quán)利”的程序，盡管新的《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)處理處罰的規(guī)定》第二十一條作出了“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)決定和審計(jì)處罰時應(yīng)當(dāng)告知作出審計(jì)處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知被審計(jì)單位和有關(guān)責(zé)任人員依法享有的審計(jì)復(fù)議的權(quán)利”的規(guī)定，然而，這種“告知”與《行政處罰法》的規(guī)定精神是有很大出入的。

　　那么，現(xiàn)行的審計(jì)組向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交審計(jì)報告前，征求被審計(jì)單位對審計(jì)報告的意見是否意味著已經(jīng)“告知”了呢？筆者認(rèn)為不然。因?yàn)閷徲?jì)報告征求審計(jì)單位意見的行為是審計(jì)組作出的而不是審計(jì)機(jī)關(guān)作出的，不代表審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。另外，審計(jì)報告所要征求的意見，從根本上說，是對審計(jì)事實(shí)的進(jìn)一步確認(rèn)，而不是征求對審計(jì)組提出的審計(jì)處理處罰意見的意見。這種做法往往給審計(jì)機(jī)關(guān)在復(fù)核審定審計(jì)報告時造成被動。

　　二、解決途徑

　　筆者認(rèn)為，要解決上述審計(jì)處罰程序欠缺的問題，必須采取以下諸項(xiàng)措施。

　　（一）審計(jì)報告改為對外文書，使之具有“公證”、“公告”性質(zhì)

　　目前各級審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部以審計(jì)組名義向本級審計(jì)機(jī)關(guān)提交的審計(jì)報告，是不具有法律效力的內(nèi)部文書。把審計(jì)報告改為對外文書，使之具有“公證”、“公告”性質(zhì)，有利于增加審計(jì)的透明度，使被審計(jì)單位更加全面地了解審計(jì)情況；可以增強(qiáng)該單位尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)人員的法律意識，有利于被審計(jì)單位加強(qiáng)管理，改善經(jīng)營，提高效益。有利于擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的綜合合力。這樣做，也有利于強(qiáng)化審計(jì)人員的風(fēng)險意識和質(zhì)量意識。

　　（二）以“審計(jì)事實(shí)確認(rèn)書”取代目前實(shí)行的審計(jì)報告（征求意見稿），還原審計(jì)報告的本來面目。審計(jì)報告本來是審計(jì)組將完成接受審計(jì)機(jī)關(guān)派遣任務(wù)的情況向派遣機(jī)關(guān)匯報的一種內(nèi)部文件，無需征求任何第三者的意見。征求被審計(jì)單位對審計(jì)報告的意見的做法反而把這種關(guān)系搞亂了。

　　（三）增設(shè)審計(jì)處罰告知程序。增設(shè)審計(jì)處罰告知程序符合《行政處罰法》的要求。《行政處罰法》已頒布實(shí)施多年，它要求國家行政機(jī)關(guān)作出行政處罰前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人的規(guī)定，再也不能在審計(jì)部門得不到落實(shí)。《審計(jì)法》頒布在前，修訂后的《行政處罰法》頒布在后；《審計(jì)法》是由全國人大常委會通過的，而《行政處罰法》則是由全國人大通過。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依照《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　（四）實(shí)行審計(jì)取證與審計(jì)處理處罰分離制度

　　目前各級審計(jì)機(jī)關(guān)均實(shí)行由審計(jì)組負(fù)責(zé)審計(jì)檢查取證并由審計(jì)組負(fù)責(zé)代擬審計(jì)處理、處罰決定書的制度。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)在作出處理處罰決定之前經(jīng)過復(fù)核機(jī)構(gòu)的復(fù)核和分管領(lǐng)導(dǎo)審核乃至經(jīng)過審計(jì)業(yè)務(wù)會議審議決定，一定程度上避免了審計(jì)執(zhí)法的隨意性，但這樣做仍不可避免地存在著某些審計(jì)人員徇私情或以審謀私的可能性，損害了審計(jì)機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，導(dǎo)致審計(jì)執(zhí)法上的腐敗。為了從機(jī)制上克服這種腐敗，審計(jì)取證與審計(jì)處理處罰的分離制度，勢在必行。實(shí)行審罰分離制度，有利于杜絕某些審計(jì)人員在審計(jì)過程中徇私舞弊和以審謀私，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部更加有效地落實(shí)《審計(jì)執(zhí)法責(zé)任制》和《審計(jì)執(zhí)法過錯責(zé)任追究制》，增強(qiáng)審計(jì)人員的責(zé)任感，從而使審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部質(zhì)量控制更加富有成效。

　　三、幾項(xiàng)配套工作

　　（一）著手修訂《審計(jì)法》及其《實(shí)施條例》以及《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》及其相關(guān)的通用審計(jì)準(zhǔn)則。

　　1.廢止《審計(jì)法》第三十九條、《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十條、《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》第三十一條以及《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報告編審準(zhǔn)則》第十一條“關(guān)于審計(jì)組向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交審計(jì)報告前，應(yīng)當(dāng)征求被審計(jì)單位對審計(jì)報告的意見”的規(guī)定。

　　2.在廢止上述不當(dāng)規(guī)定的同時，增加“審計(jì)組向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提交審計(jì)報告之前，應(yīng)當(dāng)在匯總分析審計(jì)事實(shí)的基礎(chǔ)上編寫審計(jì)事實(shí)確認(rèn)書，并征求被審計(jì)單位對審計(jì)事實(shí)的意見”的內(nèi)容。

　　3.對《審計(jì)法》第四十條、《審計(jì)法實(shí)施條例》第四十一條第（二）項(xiàng)、《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則》第三十七條第（二）項(xiàng)等規(guī)定中增設(shè)“審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知被審計(jì)單位和有關(guān)責(zé)任人員作出審計(jì)處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”的程序。

　　4.修訂《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報告編審準(zhǔn)則》第十四條中關(guān)于由審計(jì)組編制審計(jì)意見書、審計(jì)決定書、審計(jì)建議書、移送處理書代擬稿的規(guī)定，上述審計(jì)文書應(yīng)改由審計(jì)機(jī)關(guān)專職機(jī)構(gòu)（如法制機(jī)構(gòu)）代擬，以體現(xiàn)審計(jì)與處理處罰相分離的原則。

　　（二）規(guī)范審計(jì)事實(shí)確認(rèn)書的編寫，其內(nèi)容應(yīng)包括：

　　1.完整反映經(jīng)過審計(jì)組所在部門的負(fù)責(zé)人審核、主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)的審計(jì)實(shí)施方案中所確定的審計(jì)內(nèi)容；

　　2.被審計(jì)單位對提供會計(jì)資料及其他相關(guān)資料的真實(shí)性和完整性的承諾情況及履行承諾的情況；

　　3.審計(jì)查出的被審計(jì)單位及其法定代表人違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為的事實(shí)及其定性以及必須接受處理處罰的理由和依據(jù)；

　　4.要求被審計(jì)單位在規(guī)定的時限內(nèi)將確認(rèn)情況用書面形式反饋給審計(jì)組，并告知在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出書面意見的，視同無異議。

　　（三）審計(jì)報告的內(nèi)容除了《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)報告編審準(zhǔn)則》中所規(guī)定的內(nèi)容外，至少應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充兩點(diǎn)：一是審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位和有關(guān)責(zé)任人違反《審計(jì)法》的行為。二是如有必要，應(yīng)在審計(jì)報告中加上必要的說明段，如因受到審計(jì)經(jīng)費(fèi)、審計(jì)力量或?qū)徲?jì)手段的限制，未能查清某一審計(jì)事項(xiàng)。

　　Analysis of Penalty Procedure

　　CAI Ai -lan

　　（Sanming Audit Bureau of Fujian Province，Sanming 365000，China）

　　Key words：audit；penalty；procedure

　　Abstract：The paper analyses and explores deficients and solutions of current audit penalty procedure and problems needed to be resolved.