今年4月28日，財政部印發(fā)了《企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法》（財企［2001］325號，以下簡稱《辦法》）。這是財政部為了加強和改進(jìn)企業(yè)國有資本與財務(wù)管理而制定出臺的一項重要法規(guī)，也是促進(jìn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大舉措，標(biāo)志著以出資人管理制度為中心的新型財務(wù)制度框架體系已初步形成。

　　一、制定《辦法》所遵循的基本原則

　　根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署，從1998年開始，軍隊、武警、政法系統(tǒng)、中央黨政機關(guān)先后與所辦的企業(yè)和直屬的各類企業(yè)脫鉤，組建了一批企業(yè)集團(tuán)，明確其資產(chǎn)與財務(wù)由財政部管理。這一重大改革，改變了國有企業(yè)長期以來形成的部門管理體制和行業(yè)管理格局，對財政部門資產(chǎn)與財務(wù)管理工作提出了新的要求。同時，2000年財政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能進(jìn)行了調(diào)整，專設(shè)了管理企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)的司局，對企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)實行統(tǒng)一管理。為了適應(yīng)企業(yè)管理體制改革和財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能調(diào)整的需要，財政部明確提出了企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作的基本思路，即圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從整體上搞活國有經(jīng)濟(jì)這個目標(biāo)，以建立出資人管理制度為中心，以推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整為重點，以國有資本管理為突破口，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財政體制相適應(yīng)的、統(tǒng)一的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。按照上述思路，本著“制度先行”的原則，財政部企業(yè)司著手起草擬定《辦法》。《辦法》從起草到修改，直至定稿，廣泛征求了社會各界的意見，先后在全國企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作會議、全國財政工作會議上進(jìn)行了討論，并召集部分中央直管企業(yè)、地方財政部門進(jìn)行多次座談討論，數(shù)易其稿，基本吸收了各方面提出的積極的修改意見和建議。《辦法》的印發(fā)，是財政部門與企業(yè)及社會各界共同努力的結(jié)果。

　　在制定《辦法》的過程中，我們主要遵循了以下基本原則：

　　（一）立足于資產(chǎn)與財務(wù)的統(tǒng)一，實現(xiàn)資產(chǎn)與財務(wù)管理的有機結(jié)合。十多年來，我國企業(yè)國有資產(chǎn)與財務(wù)管理一直處于分割狀態(tài)，沒有形成合力，不利于財政職能的充分發(fā)揮。資產(chǎn)與財務(wù)，從其本質(zhì)上講，是一個問題的兩個方面。一方面，對資產(chǎn)運行結(jié)果的反映，即是企業(yè)的財務(wù)狀況；另一方面，企業(yè)的財務(wù)狀況又反映著企業(yè)資產(chǎn)運行的質(zhì)量。因此，資產(chǎn)與財務(wù)管理的基本職能是一致的，雖然傳統(tǒng)的財務(wù)管理具有稅收調(diào)整、規(guī)范會計核算、資本金管理等各種功能，但隨著稅收制度和會計制度改革的深化，財務(wù)管理中的國有資本管理職能越來越突出，資產(chǎn)與財務(wù)管理以政府作為出資人身份對企業(yè)營運國有資本進(jìn)行財務(wù)管理的共同特征也越來越明顯。為了充分發(fā)揮財政職能作用，按照資產(chǎn)與財務(wù)統(tǒng)管的原則，我們將資產(chǎn)管理與財務(wù)管理的內(nèi)容作為一個有機整體融于《辦法》之中，構(gòu)建以出資人管理制度為中心的新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系。

　　（二）立足于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高國有經(jīng)濟(jì)資源的整體效益。對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整是當(dāng)前整個經(jīng)濟(jì)工作的主線，對國有經(jīng)濟(jì)實行戰(zhàn)略性調(diào)整是其主要任務(wù)之一。隨著國有企業(yè)改革的深化，國有企業(yè)改組改制、兼并、出售轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)行為十分頻繁，而且初步形成了國有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退的調(diào)整機制。為了體現(xiàn)國有資本與財務(wù)管理服務(wù)于整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)的精神，《辦法》對企業(yè)公司制改建、兼并、出售乃至破產(chǎn)等相關(guān)的資產(chǎn)與財務(wù)管理行為進(jìn)行了規(guī)范，既要防止資本權(quán)益受損，維護(hù)國有資本的權(quán)益，又要有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，提高國有資本整體效益。

　　（三）立足于政企分開，劃清財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限。企業(yè)與主管部門脫鉤，其資產(chǎn)與財務(wù)關(guān)系交由財政部門直接管理，是企業(yè)管理體制、也是企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理體制的重大改革。這一改革，并不是把原主管部門的職責(zé)簡單移交給財政部門，財政部門必須按照企業(yè)構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司體制的要求，改進(jìn)管理方式、方法，重新界定財政部門與企業(yè)的職責(zé)，弄清楚哪些是財政部門管的事，哪些是企業(yè)可以自主決定的事。如果財政部門包攬企業(yè)太多的事務(wù)，既不符合政府轉(zhuǎn)變職能的要求，又不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展。實際上，資產(chǎn)與財務(wù)管理同其他管理一樣，政府部門管理過多，既管不了，也管不好。因此，《辦法》按照政企分開的原則，根據(jù)企業(yè)管理體制改革的要求，劃分了財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限，使政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對稱。

　　（四）立足于促進(jìn)企業(yè)機制的轉(zhuǎn)換，建立起規(guī)范的激勵和有效的約束機制。國有企業(yè)三年脫困的目標(biāo)基本完成，但企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的任務(wù)還很重。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，特別是加入WTO以后，政府對國有企業(yè)的優(yōu)惠政策將逐步取消。如果企業(yè)機制不轉(zhuǎn)換，企業(yè)財務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)就不能持久。因此，《辦法》按照促進(jìn)企業(yè)機制轉(zhuǎn)換的原則，一方面規(guī)范了企業(yè)資本營運、工資分配等激勵政策，為企業(yè)轉(zhuǎn)換機制創(chuàng)造條件；另一方面明確了企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辦法及法律責(zé)任，力求逐步建立有效的約束機制。

　　二、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》從政府出資人的角度，根據(jù)財政職責(zé)，構(gòu)建了以資本為紐帶，以國有資本投入、營運、收益、考評、責(zé)任為主線的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。全文共分為8章49條：第一章為總則，第二章為管理職責(zé)與權(quán)限，第三章為國有資本投入的管理，第四章為國有資本營運的管理，第五章為國有資本收益的管理，第六章為財務(wù)考核與評價，第七章為法律責(zé)任，第八章為附則。《辦法》內(nèi)容相當(dāng)豐富，概括起來，主要包括如下幾個方面：

　　（一）劃清了主管財政機關(guān)與母公司對國有資本與財務(wù)管理的職責(zé)與權(quán)限。在第二章“管理職責(zé)與權(quán)限”中，一方面明確了主管財政機關(guān)的主要職責(zé)，歸納起來，主要有：一是管制度，即制定國家統(tǒng)一的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理各項規(guī)章制度；二是管資本，即監(jiān)管企業(yè)持有的國有資本，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、登記及糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)管理工作；三是管分配，即制定企業(yè)稅后利潤分配制度，監(jiān)繳國有資本收益；四是管監(jiān)督，即組織國有資本營運效績評價，監(jiān)管國有資本保值增值情況；五是提供指導(dǎo)服務(wù)，包括指導(dǎo)財產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，以及指導(dǎo)和督促企業(yè)建立健全內(nèi)部資本與財務(wù)管理辦法。另一方面規(guī)定了母公司的主要職責(zé)，歸納起來，主要體現(xiàn)在三個層面：對國家承擔(dān)國有資本保值增值責(zé)任，統(tǒng)一向主管財政機關(guān)申報有關(guān)國有資本與財務(wù)管理事項；對子公司行使出資人的權(quán)利，管理子公司持有的國有資本；對內(nèi)履行依法經(jīng)營、嚴(yán)格內(nèi)部管理，包括制定內(nèi)部管理制度、確定內(nèi)部管理體制、管理重大資產(chǎn)與財務(wù)事項、組織內(nèi)部財務(wù)考核與評價等。同時規(guī)定，主管財政機關(guān)可以將部分職能委托給母公司，企業(yè)對于國有資本與財務(wù)管理的重大事項，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照內(nèi)部議事規(guī)范進(jìn)行決策。

　　（二）規(guī)范了國有資本投入、營運、收益的全過程管理。國有資本投入、營運、收益是一個系統(tǒng)工程，作為出資人最關(guān)心的是資本的安全與回報。《辦法》從出資人的角度，圍繞國有資本的運動過程規(guī)范了資產(chǎn)和財務(wù)管理行為。其中，第三章“國有資本投入的管理”主要規(guī)范了國有資本在清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)變動時的價值確認(rèn)依據(jù)、資本保全原則、不同組織形式企業(yè)轉(zhuǎn)增資本的監(jiān)管要求、國有資本轉(zhuǎn)移實行有償轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)登記要求等。第四章“國有資本營運的管理”主要明確了企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理、企業(yè)基礎(chǔ)管理、工資分配管理、企業(yè)借款管理、企業(yè)對外擔(dān)保管理、企業(yè)對外投資管理、企業(yè)合并與分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及公司制改建等管理以及資產(chǎn)評估管理等內(nèi)容。第五章“國有資本收益的管理”主要明確了國有資本收益的構(gòu)成、企業(yè)利潤分配制度、虧損彌補規(guī)定、資產(chǎn)損失的處置以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和企業(yè)清算收益的處理等內(nèi)容。

　　（三）明確了對企業(yè)實施財務(wù)考核與評價。開展企業(yè)的考核與評價，不僅是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的通行做法，而且是規(guī)范政府對企業(yè)的監(jiān)管，建立間接管理國有資本的有效方法和手段之一。在第六章“財務(wù)考核與評價”中，明確了考評的內(nèi)容、形式、作用、基礎(chǔ)和結(jié)果公開等內(nèi)容。考評的內(nèi)容以財政部會同有關(guān)部門制定的現(xiàn)行國有資本金效績評價體系為基礎(chǔ)來進(jìn)行，要求以國有資本保值增值能力為核心，包括財務(wù)效益、資產(chǎn)營運、償債能力和發(fā)展能力四個方面。考評的形式分為內(nèi)部考評和外部考評，內(nèi)部考評就是要求企業(yè)按國家制定的標(biāo)準(zhǔn)自我測試、自我診斷，建立內(nèi)部約束機制；外部考評由主管財政機關(guān)會同政府有關(guān)部門進(jìn)行。考評的作用主要是將考評報告提交給政府及有關(guān)人事管理部門參考，作為對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員獎懲任免的依據(jù)，同時進(jìn)一步與對經(jīng)營者實行年薪制、股票期權(quán)等激勵政策有機地結(jié)合起來。考評的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須是經(jīng)注冊會計師審計的財務(wù)會計報告。主管財政機關(guān)對企業(yè)考核與評價的結(jié)果，可以一定的方式向社會發(fā)布，接受社會監(jiān)督。

　　（四）規(guī)定了資產(chǎn)財務(wù)管理的法律責(zé)任。在第七章“法律責(zé)任”中，主要明確了主管財政機關(guān)的監(jiān)督處罰權(quán)，企業(yè)造成資產(chǎn)流失或者未按規(guī)定程序辦理有關(guān)事項的法律責(zé)任，企業(yè)違反《中華人民共和國會計法》、《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等法律、行政法規(guī)的法律責(zé)任，以及主管財政機關(guān)違法行政的法律責(zé)任。對企業(yè)的處罰方式，包括責(zé)令限期糾正、追回?fù)p失或者沒收非法所得、通報批評。對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他人員的處罰方式，主管財政機關(guān)可建議人事管理部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

　　三、《辦法》涉及的幾個問題

　　（一）關(guān)于實施范圍問題。《辦法》以“持有國有資本的非金融企業(yè)”為規(guī)范對象，主要考慮以下因素：（1）金融企業(yè)業(yè)務(wù)與一般企業(yè)具有較大的區(qū)別，在國有資本與財務(wù)管理上有其固有的特點，因此，其國有資本與財務(wù)管理辦法另行制定；（2）隨著國有企業(yè)公司制改建，各種經(jīng)濟(jì)成分并存的企業(yè)組織形式越來越多，純國有企業(yè)越來越少，但無論企業(yè)組織形式如何變化，不會改變出資者對各自擁有資本的所有權(quán)，國有資本是客觀存在的。因此，政府作為國有資本所有權(quán)的代表，管理方式應(yīng)由管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)為管理國有資本。從理論上講，國家對國有資本的管理，應(yīng)當(dāng)是國有資本投到哪里，管理就延伸到哪里，但占有國有資本的企業(yè)如公司制企業(yè)，應(yīng)按照《公司法》等法律、行政法規(guī)執(zhí)行，政府部門只有通過持有國有資本的企業(yè)進(jìn)行管理。《辦法》將適用范圍界定為“持有國有資本的非金融企業(yè)”，既符合國家從對國有企業(yè)管理轉(zhuǎn)向國有資本管理的要求，也利于與《公司法》等法律、行政法規(guī)的銜接。

　　（二）關(guān)于審批監(jiān)管問題。《辦法》遵循“少審批、多規(guī)范”的原則，除影響國有資本變動的事項需要審批外，一般采用以下辦法來約束企業(yè)行為：一是建立財政備案制和登記制，監(jiān)控企業(yè)財務(wù)風(fēng)險，如國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和重大事項的備案；二是建立企業(yè)內(nèi)部約束機制，規(guī)范企業(yè)行為，如企業(yè)財務(wù)預(yù)算制度、向子公司委派財務(wù)總監(jiān)、內(nèi)部議事規(guī)則、內(nèi)部財務(wù)考核與評價制度以及法律責(zé)任追究制度等；三是建立中介機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督機制，如中介機構(gòu)的資產(chǎn)評估、報表審計和考評結(jié)果的社會公告等；四是建立主管財政機關(guān)處罰權(quán)制度，規(guī)定了主管財政機關(guān)有權(quán)對企業(yè)、中介機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，并對其違法違規(guī)行為，按照《中華人民共和國行政處罰法》等法律、行政法規(guī)進(jìn)行處罰。

　　（三）關(guān)于產(chǎn)權(quán)變動的管理權(quán)限問題。按照現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)在出售方面，縣屬國有小型企業(yè)由地市級人民政府審批，地級市屬國有小型企業(yè)由省級人民政府審批；在公司制改組方面，國有股權(quán)設(shè)置由財政部門審批；在合并、分立方案中涉及的產(chǎn)權(quán)變動方面，由財政部門審批。為了促進(jìn)資本要素流動，有利于國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整，《辦法》比照現(xiàn)行國有小企業(yè)出售審批權(quán)限的規(guī)定，將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動的審批權(quán)限確定為：母公司為中央管理企業(yè)報請國務(wù)院審批，地方管理企業(yè)報請地市級以上人民政府審批；子公司除企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以外，由主管財政機關(guān)審批；企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及子公司以下企業(yè)由母公司審批。其中改組為股份有限公司的，其股權(quán)設(shè)置一律由主管財政機關(guān)審批。

　　（四）關(guān)于國有資本收益分配問題。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)［1993］85號）的規(guī)定，國有企業(yè)要“逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的分配制度”。任何投資者，投資于企業(yè)均是為了獲得投資回報。從權(quán)益上講，企業(yè)實現(xiàn)的稅后利潤歸投資者所有，應(yīng)當(dāng)依法向投資者分配。財政部、原國家國有資產(chǎn)管理局、中國人民銀行頒發(fā)了《國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》［（94）財工字第295號），把國有企業(yè)應(yīng)上交的利潤納入了國有資產(chǎn)收益范圍。為了支持國有企業(yè)增強資本積累，作為過渡措施，按照國務(wù)院的規(guī)定，國有企業(yè)的稅后利潤暫緩收繳。因此，《辦法》從建立企業(yè)稅后利潤分配制度的角度，規(guī)定“母公司應(yīng)當(dāng)向國家財政上繳利潤”，但同時明確“具體辦法由財政部根據(jù)國務(wù)院的決定制定”。

　　（五）關(guān)于法律責(zé)任問題。在《企業(yè)財務(wù)通則》等過去的有關(guān)財務(wù)規(guī)章中，對違反規(guī)章應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定比較原則，影響執(zhí)行效果。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，在一定程度上是法制經(jīng)濟(jì)。建立有效的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理體制，必須強化法律責(zé)任，特別是強化企業(yè)法定代表人的法律責(zé)任。在產(chǎn)權(quán)登記、財務(wù)會計報告管理方面，《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》和《會計法》、《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》分別作出了明確的規(guī)定。對于與《辦法》的規(guī)定不符合的行為、造成國有資產(chǎn)流失的行為，如果不予處罰，就達(dá)不到預(yù)期效果。因此，《辦法》對企業(yè)違法、違規(guī)行為區(qū)分不同情況，分別按照《中華人民共和國行政處罰法》、《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等法律、行政法規(guī)進(jìn)行處罰。

　　（六）關(guān)于《辦法》與《稅法》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》、《企業(yè)財務(wù)通則》的關(guān)系問題。《稅法》、《企業(yè)會計準(zhǔn)則》、《企業(yè)財務(wù)通則》都是從政府作為社會管理者的立場出發(fā)來規(guī)范所有企業(yè)行為的，其中：《稅法》圍繞組織財政收入和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，著眼于維護(hù)國家稅基；《企業(yè)會計準(zhǔn)則》是企業(yè)進(jìn)行會計要素的確認(rèn)、計量、核算、反映等必須遵循的準(zhǔn)繩；《企業(yè)財務(wù)通則》是企業(yè)必須遵循的財務(wù)行為規(guī)范，旨在為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的財務(wù)環(huán)境。而《辦法》則從政府作為出資人的立場出發(fā)，圍繞國有資本的運動過程對資本與財務(wù)管理行為進(jìn)行規(guī)范，著眼于維護(hù)國有資本權(quán)益，旨在解決企業(yè)所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系。隨著企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，《辦法》作為政府出資人財務(wù)制度的雛形，既是各級財政機關(guān)在公共財政框架下管理國有資本的基本規(guī)章，又為將來國家制定政府出資人制度奠定基礎(chǔ)，因而是其他法律、行政法規(guī)所不可替代的。

　　“兩則”從實施7年來的情況看，已得到社會各方面的高度評價，江總書記在全國省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部財稅研討班的講話中也給予了充分肯定。《辦法》與《企業(yè)財務(wù)通則》明確的財務(wù)行為規(guī)范是互為補充的，因此，《辦法》實施后，《企業(yè)財務(wù)通則》仍可繼續(xù)保留，暫不修訂。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，企業(yè)傳統(tǒng)意義上的公共財務(wù)管理正在逐步發(fā)生重大變革，有關(guān)所得稅扣除項目和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，在統(tǒng)一所得稅法以后可由稅法規(guī)范；有關(guān)會計要素確認(rèn)、核算等內(nèi)容，由統(tǒng)一會計制度規(guī)范；現(xiàn)行各行業(yè)財務(wù)制度將根據(jù)所得稅和統(tǒng)一會計制度的實施進(jìn)程及時修訂，制定具體的銜接配套辦法，并在適當(dāng)?shù)臅r候再修改、完善《辦法》，從而制定系統(tǒng)、完善的政府出資人財務(wù)制度。