國有及國有控股企業政府出資者財務制度是指政府以出資者身份對其投資的全資國有公司、國有控股公司的資本運營進行管理的財務準則。在原計劃經濟體制下，我們建立了比較完善的財政財務管理制度，取得了巨大的成績。特別是1993年7月1日實行的新財務會計制度，是國有及國有控股企業財務管理的一大進步，也是國家實施宏觀財務管理的主要形式。新制度對于明晰產權關系，保護所有者權益，促進企業自負盈虧，賦予企業理財自主權等起到了積極的作用。但隨著市場經濟體制的不斷完善，政府作為出資者對企業的財務監督與管理已越來越不適應形勢的需要。政府缺位或不到位已日益突出，迫切要求建立國有及國有控股企業政府出資者財務制度。 

　　一、建立國有及國有控股企業政府出資者財務制度的現實要求 

　　雖然政府作為國有企業及國有控股企業的出資者對企業的財務監督與管理取得了巨大的成績，但從當前企業特別是中小型國有企業財務管理的現實情況看，還存在著資產損失浪費嚴重，國家收入流失，整體管理水平滑坡、經濟效益不佳等嚴重問題。造成上述問題的根本原因是政府作為出資者的缺位或不到位，即財務制度本身的局限性和財務監督方面的問題。 

　　(一)沒有建立有效的政府監督約束機制。改革開放以來我國已逐步建立了比較完備的財經法規，如《審計法》、《預算法》、《稅收征管法》、《注冊會計師法》以及新的《會計法》等，已逐步形成了市場經濟體制下的政府出資者監督體系，但也存在諸多問題。一是組織體系缺乏分工，相互協調不夠。對國有企業及國有控股企業監督部門過多過濫，責權利劃分不清楚，出現對同一項業務的重復檢查以及多個部門共同檢查等現象。二是監督檢查執法不力。在違反財經紀律方面，雖然有刑法、行政法規的約束，但由于政出多門，監督分散，造成許多監督流于形式，執行不力。三是社會中介機構約束不夠。雖然中介機構歷經多次改制整頓，但仍是問題不斷，使得“國家不出錢的經濟警察”不能完全發揮作用。四是代表政府出資者行使所有者權力的主體不明確，有財政部門的，有投資公司的，有集團的，可謂主體多樣。 

　　(二)財務制度本身有其局限性，不利于政府出資者行使職權。眾所周知，新財務制度是在國家對國有企業的管理由直接管理轉向間接管理，由微觀管理轉向宏觀管理的前提下，賦予了企業充分的理財自主權，但都沒有明確國有資本出資人的管理空間，對企業理財自主權放得過寬過大，將很多屬于出資者或所有者的職權也一并交給了企業，在缺乏有效監督與約束機制的前提下，出現了企業濫用權力的現象。如在對外投資政策上缺乏有效的約束和規范，造成投資的盲目性致使資金浪費。原由財政部門代表國家所有者行使的事前監督，直接控制的職能都被財政部門事后告知，出資者應有的約束職能所取代，從而使得國有企業的經營者恣意濫用職權，財產流失日益嚴重。 

　　二、建立國有及國有控股企業政府出資者財務制度的理論支持 

　　所有者財務理論和委托代理理論為建立國有及國有控股企業政府出資者財務管理提供了理論支持。 

　　(一)在兩權分離的條件，所有者財務越來越重要。所有者作為出資人行使權力，就是對所出資本的安全與增值進行管理，關心經營者所反映的利潤的真實性，關心企業權益資本的保全程度，看重企業的整體價值和長遠利益，希望經營者穩健經營，長遠發展。因而它和經營者財務有著本質上的不同。經營者財務以自身效用最大化為目標，關心主體的眼前利益。因此經營者財務與所有者財務目標上的差異迫使所有者加強財務調控和監管力度，及時發現經營者的重大失誤和失職，以利于所出資本的保全。而政府作為國有及國有控股企業的主要出資者，當然也屬所有者財務的理論范疇，也要求對國有及國有控股企業實施必然的監督和調控。 

　　(二)委托代理理論也要求建立政府出資者財務制度。現代企業制度要求所有權與經營權分離，自然就形成了所有者與經營者之間的委托－代理關系。作為委托方，所有者將企業日常財務管理活動委托給經營者具體實施，而保留最終控制權。由于雙方利益及目標的不一致，導致所有者必須對經營者行為進行必要的約束，達到控制投出資本的目的。而政府作為國有及國有控股企業出資者，也即委托方，當然有權對受托方，即企業經營者實施必要的約束和監督，來實現所出資本保全增值的目標。 

　　三、國有及國有控股企業政府出資者財務管理模式及管理內容 

　　(一)建立以財政部門為政府出資者主體為首，審計、金融、保險、證券等部門共同參與的財務管理模式。這種模式的特點是財政部門代表政府行使所有者權力。幾家經濟監督部門在其業務指導下，在各自職權范圍內，行使監督管理權力。其優點是明確了財政部門為政府所有者代表，解決了政府出資者缺位或不到位的問題，避免幾個監督部門遇到問題互相推諉。這種管理模式在新修訂的《會計法》中體現了出來，但作為財務的范疇，還沒有法規給予明確規定，仍須重新界定各部門的責任、權利和義務。 

　　(二)國有及國有控股企業政府出資者財務管理的重要內容。政府參與國有資本的運營不外是國有、國有控股、國有參股等形式，由于國有參股形式，政府不擁有控制權，不能控制企業資本運營，因而它不完全對國有及國有控股企業的財務監督管理，后者的內容要豐富得多。從微觀看即對單個具體企業而言，主要內容應有： 

　　1.確定企業經營者的財務責任，即資本保全和增值責任。 

　　2.確定經營者的考評辦法，建立完整激勵機制，將經營者報酬與眼前利益和長遠利益結合起來。 

　　3.審批或決定企業的經營方針和投資計劃。 

　　4.審批企業的年度財務預算和決算方案以及年度財務報告。審批企業的利潤分配方案及彌補虧損方案。 

　　5.決定企業注冊資本變動方案，決定投資方向和規模以及重大投資決策。 

　　6.決定企業財務結構，債務和資本結構變化，確定企業借款最高限額。 

　　7.審批企業的重大財務事項、重大會計政策變更。 

　　8.決定企業資本運營、資產重組及重大資產處置事項。 

　　總之，國有及國有控股企業政府出資者財務管理是一個全新的課題，特別是在我國市場經濟體制不斷完善的背景下，在建立現代企業制度、完善法人治理結構改革進程中，越來越受到大家的重視。只有認識到經營者財務與出資者財務的差別及其不同的地位和作用，才能正確行使政府出資者的職權，促進國有及國有控股企業更健康地發展。