內容摘要：根據天津市、武漢市、西安市、湖南省等地國際稅收研究會對出口退稅新機制運行后政策效應的調研，本報告結合宏觀層面的情況，歸納和分析了該項新機制運行后產生的外貿進出口持續增長，出口商品結構得到調整，多數外貿企業財務狀況好轉等積極效應；同時也出現了某些中、西部地區外貿進出口增速下降，出口大省、市的地方財政出口退稅壓力大，一些經營傳統出口商品的中小外貿企業經營困難等新問題；本報告提出了若干解決新問題的對策。

　　關鍵詞：財政   出口退稅   新機制

　　一、實施出口退稅新機制所產生的效應

　　2003年10月，國務院出臺了新的出口退稅政策。從2004年上半年來看，出口退稅新機制的效應開始明顯顯現。根據武漢市、天津市、西安市、湖南省等地的國際稅收研究會對出口退稅新機制運行情況的調研，結合宏觀經濟層面中進出口貿易情況，現將新機制的政策效應歸納如下。

　　（一）出口退稅新機制的運行對保持對外貿易的持續快速增長產生了積極的效應。

　　外貿進出口保持了持續高速增長態勢。2003年我國進出口總額達到8509.9億美元，比上年增長37%.2004年1~6月的統計數據表明，我國對外貿易迅速增長的趨勢沒有減弱，增勢甚至超過上年，進出口貿易總額達到5230億美元，同比增長39.1%，其中出口增長35.7%，比上年同期高1.1個百分點。既使在今年4月實施較強的宏觀調控措施、抑制局部經濟過熱的情況下，7、8月份的進出口貿易增長速度雖有所回落，但1~8月累計仍保持了38.2%的增長速度。

　　（二）出口退稅新機制對不同地區的對外貿易增長的影響不相同。

　　根據調研，西安市2004年上半年外貿出口3.13億美元，比上年同期增長32.26%，大大低于上年同期53.2%的增長速度；預計下半年出口增長下滑局面會更加明顯。武漢市今年上半年出口額近7.7億美元，比上年同期增長7.5%.其主要原因是這些地區出口產品結構是以機電、紡織、服裝為主的傳統商品，產品附加值較低，生產企業規模相對比較小，經營效益本來不高，出口退稅率下調后，大大降低了企業利潤空間，有些企業已經出現經營困難。

　　（三）減輕了中央財政的壓力，出口量大的地方財政相應增加了財政支出。

　　由于出口退稅新機制對出口退稅的負擔主體進行了調整，采取中央財政和地方財政按照75：25的比例分擔新增的出口退稅，地方財政支出壓力增大。增加地方政府的出口退稅支出在地區間是不均衡的，越是出口量大的地區，地方財政所負擔的退稅款就越多。以天津市為例，2004年預計出口退稅額為158.91億元，扣減2003年實際退稅基數67.2億元，增加的退稅額91.71億元則由中央財政和地方財政按比例負擔，地方財政預算需要安排近23億元資金（對于地方財政的壓力究竟會對外貿增長產生何種影響，是否會產生新的地方保護主義和國內市場分割，還有待觀察）。在中部地區出口退稅對地方財政的壓力在今年反映的不明顯，可能會在明年進一步顯現。

　　（四）出口退稅率的結構性調整對外貿方式和外貿產品結構的影響開始顯現。

　　從外貿方式看，制造業為基礎的加工貿易出口增速高于一般貿易，今年1~6月，全國加工貿易出口占出口總值的55.2%，呈現比重持續提高的態勢。以西安市為例，此次出口退稅政策調整對該市一般貿易出口的負面影響較大，一般貿易出口占出口總值的比重由81.3%降到73.8%，上半年一般貿易出口增長僅為12.34%；相比之下，加工貿易出口和其他貿易出口占出口總值的比重上升，增長速度分別為145.34%和1686.36%（根據西安市海關統計）。

　　從對出口產品結構的影響來看，由于出口退稅率的結構性調整，我國原來具有較大比較優勢的勞動密集型行業的產品，如機電、紡織、服裝、鞋帽等，其出口貿易的利潤空間在縮小。出口退稅新機制引導出口貿易向高科技、高附加值行業轉變。西安市和武漢市的調研報告明顯反映出政策調整帶給該地區出口貿易產業結構調整的壓力。

　　（五）對外貿相關企業的影響。

　　由于中央財政在較短時間內及時清退了以前年度所欠的出口退稅款，使得出口企業資金緊張的矛盾大大緩解，企業財務狀況改善。同時也有利于銀行資產狀況的好轉，降低了金融風險。但是對于一些中小外貿企業，出口盈利空間有限，由于下調了出口退稅率，出口成本相應提高，這些企業的經營困難增加。

　　二、出口退稅新機制引發的新問題

　　（一）經濟發達地區的新增財政收入幾乎都要用于出口退稅，其財政支出壓力明顯增加。

　　出口退稅由中央和地方財政共同負擔機制使政府間財政關系進行了一定程度上的調整。出口量大的地區往往也是經濟比較發達的地區，新增出口退稅的財政負擔也主要集中由這些地區的財政承擔。天津市、寧波市、蘇州市等地反映，今年出口增長率很高，因此新增出口退稅由地方財政承擔的25%部分數量也比較大，預計全年當地的新增財政收入將全部用于出口退稅。這就意味著這些地區無法滿足教育、衛生、城市建設等其他公共服務支出增長所需要的財政資金，地方財政收小于支的矛盾將突顯。

　　（二）不少地方省級財政采取由地方各級財政分擔25%出口退稅責任的辦法，由于下級地方財政的狀況不同，政策掌握和管理辦法上有差異，不可避免地會出現新的出口退稅拖欠。

　　（三）形成新形式的地方保護主義。因為出口地與貨源地不統一，增值稅的納稅地區和退稅地區不一致，一些出口大省、市的出口貨源相當大比例是從外地采購的，這些地方財政要承擔外地貨源的出口退稅，而這部分出口貨物的增值稅、消費稅是在貨源地實現的，所以出口退稅新機制會產生政府間、地區間財政資源的再分配。

　　出口大省、市的異地退稅規模越大，這一矛盾越尖銳。如果這一問題不能及時解決，將出現兩種情況：一是出口大省、市主動限制本地企業出口外地產品，加劇地方保護和市場分割的情況。但是這種做法對出口大省、市和貨源地區的經濟發展都會產生不利的影響；二是將出口地的外貿公司直接移至貨源地區，由貨源地區直接通過外貿公司出口，由貨源地區的地方財政承擔出口退稅責任。這種情況已經開始出現。

　　（四）對就業產生一定的影響。

　　此次出口退稅率下調，對以經營出口產品附加值低的傳統出口商品的中小企業、產品銷往欠發達地區為主的自營出口企業及專業外貿公司的影響相對較大。這些企業的出口成本提高，利潤空間縮小甚至有的小企業轉為虧損。一些中小企業為了維持經營必然會削減勞動力；部分企業轉產或者倒閉之后，將增加新的失業和下崗人員，目前一些地區反映存在著這種潛在壓力。

　　三、對出口退稅新機制的評價及若干建議

　　出口退稅新機制在短期內解決財政拖欠企業出口退稅款的問題，緩解中央財政出口退稅壓力，保持我國對外貿易持續穩定增長等方面發揮了積極作用。但是應該看到，這種機制還不是一種完善的、能夠長期穩定的出口退稅制度，尤其它已經開始引發了一些新問題，所以，不僅需要針對新出現的問題研究對策，而且需要抓緊研究建立一種相對穩定的出口退稅制度。

　　（一）應由出口退稅新機制過渡到穩定的出口退稅制度。

　　目前國內對建立什么樣的出口退稅制度意見分歧很大。主要觀點包括：一是認為應實行徹底的零稅率，及時足額退稅制度；二是徹底取消出口退稅制度，對出口貨物不退稅；三是根據宏觀形勢和政府宏觀調控的需要，實行浮動的、有差別的出口退稅制度。第三種大體相當于我國目前的做法。

　　筆者認為，第一種觀點目前在中國難以實行。除了財政難以承受出口退稅“零稅率”所需要退稅數量巨大的原因之外，一些最新的研究表明，我國以流轉稅為主體的稅制體系自然帶來我國出口商品在國際市場上的競爭優勢。這一研究的主要論點是，按照國際慣例，一國的出口商品一般不含間接稅，而是在進入進口國后按照進口國稅制在進口環節征稅。所以進口商品的成本一般包括出口國的直接稅和進口國的間接稅。假定出口國和進口國的稅負水平總體相當，如果出口國采取的是以直接稅為主體的稅制體系，而進口國采取的是以間接稅為主體的稅制體系，則出口國出口到進口國的商品最終包含的出口國直接稅和進口國間接稅之和，必然大于進口國同類商品所含的直接稅和間接稅之和；反之，如果出口國采取的是以間接稅為主體的稅制體系，而進口國采取的是以直接稅為主體的稅制體系，則出口國出口到進口國的商品所含的直接稅和間接稅之和，必然小于進口國同類商品所含的直接稅和間接稅之和。進一步推理：假定兩個其他條件相同的出口國，以間接稅為主體的國家出口商品的競爭力要高于以直接稅為主體的國家出口商品的競爭力。根據這一論點，可以說明我國出口退稅不實行“零稅率”政策，也會保持出口商品的國際競爭力。

　　第二種觀點過于偏執，只考慮了財政的承受能力，而沒有考慮外貿相關企業的承受能力、國際慣例做法和出口商品的競爭力等問題。

　　第三種觀點與我國實際操作十分接近，其存在的主要問題是出口退稅制度調整的過于頻繁，它更多地是作為宏觀調控的政策工具，這樣有礙于市場機制的發揮，也不利于企業進行中長期發展的決策。因此，筆者主張，出口退稅制度應相對穩定，即使不實行出口退稅“零稅率”政策，也應盡可能在多數商品上實行公平稅負，對資源性出口商品、高新技術等商品則應采取特別稅率。

　　（二）出口退稅新機制引發的最大問題集中在政府間的財政關系方面，這就使得出口退稅機制和制度的完善必須與政府間財政預算管理體制的深化改革、轉移支付制度的完善結合起來考慮。

　　造成出口退稅資金不足等問題的原因雖然與財政收入的總量有關，更主要的在于中央、地方財政收入分成體制的不完善。通過調整中央、地方財政分配關系來解決出口退稅制度的完善，從大的思路上有兩種選擇：一是在現行“分稅制”體制基礎上，“一步到位”地深化改革，徹底構筑起基本規范的政府間財政關系。在這一改革中，將出口退稅納入到政府間財政收支劃分中做統籌考慮；二是仍然使用目前政府間財政關系的漸進性改革思路，不斷地進行微調。在這一大思路下，以下具體建議可供考慮：

　　第一，從市場經濟國家的經驗看，出口退稅的負擔機制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國家，出口退稅一般由中央財政負擔；增值稅作為共享稅的國家，通常先從增值稅中扣除出口退稅部分，剩余部分再由中央與地方分享，即“先扣除再劃分”，這種經驗值得借鑒。在我國現行增值稅分配體制下，各地增值稅收入計劃未扣除出口退稅因素，這樣在財政收入盤子中，含有大量的出口退稅虛收數字，一些與財政收入增長掛鉤的支出也隨之增大，造成退稅資金的不足。因此完善出口退稅機制，稅收計劃的制定應剔除出口退稅因素，取消免抵調庫政策，夯實稅基，在預算時就為出口退稅準備好資金，不留缺口。

　　第二，將進口環節增值稅也按照出口退稅分配基數的同一口徑在中央財政和地方財政之間進行分配，基數內的，定為中央稅，超基數的部分納入中央、地方共享稅的范圍。

　　（三）對中小外貿企業實行一定的扶持政策。在目前出口退稅不能實行零稅率的情況下，中小外貿企業經營困難在所難免，為了更多地吸收勞動力就業，政府對勞動密集型的中小外貿企業應該給予一定的扶持政策。為了便于操作，建議由實際管理部門和政府相關部門制定具體政策。

　　參考文獻

　　〔1〕天津市國際稅收研究會，劉洪珠、張寶婷：《出口退稅的政策評價及未來取向》；2004年8月。

　　〔2〕武漢市國際稅收研究會國稅課題組，夏石磅、何之春、陳守放、朱哲：《正確面對出口退稅機制改革，促進中部地區出口經濟發展》；2004年8月。

　　〔3〕西安市國際稅收研究會國稅課題組，肖愛琴、張發亮等：《出口退稅新機制對西安經濟影響分析及完善建議》；2004年8月。

　　〔4〕湖南省國稅局課題組：《出口退稅政策調整對湖南企業的影響及對策》；2004年8月。

　　〔5〕上海市地方稅務局，吳云飛、蘇永軍：《“大進大出”新格局下完善我國稅收政策的戰略研究》；2004年8月。

　　〔6〕成都市國家稅務局，嚴昌濤：《提高我國產品國際競爭力的稅收政策選擇》；2004年8月。

　　（以上資料均為中國國際稅收研究會《在“大進大出”新發展形勢下，實施稅收新政策的國際借鑒研究》課題的論文報)