一、按國外通行做法，優化我國稅制結構

　　20世紀80年代中期以來，各國稅制結構都在朝著直接稅、間接稅均占一定比重的雙主體中間型方向發展，發達國家和發展中國家的稅制結構日益接近。如近年來，發展中國家所得稅的比重和地位正穩步提高，同時推廣了增值稅；發達國家在降低所得稅稅率的同時，強化了商品稅在整個稅制中的地位。

　　1994年稅制改革以來，我國采取了以間接稅為主體的稅制模式，稅制結構一直處于失衡狀態。如2001年，直接稅即內外資企業和個人三項所得稅只占整個稅收的24.9％，而間接稅中的增值稅、消費稅、營業稅三稅總和所占比重則高達65.42％；2002年1——11月份，全國稅收收入累計完成155117.78億元。其中，直接稅為3482.78億元，間接稅8952.63億元，所占比重分別為22.44％、57.69％。直接稅和間接稅的比率大體為0.38：1，大大低于我國20世紀80年代中期和90年代初期的水平（1985年為0.93：1；1991年為0.75：1）。這種稅制模式既不符合其自身自然發展規律，也有悖于世界范圍內稅制結構的發展趨勢。

　　所得稅、間接稅具有不同的性質和功能。其中所得稅，尤其是高稅率、多檔次的累進所得稅，體現了稅收的縱向公平原則，但同時增加了對投資、儲蓄和勞動的限制力度，也影響了市場機制對社會資源的合理配置，對經濟效率的損害是顯而易見的。間接稅尤其是增值稅具有中性功能，能保證市場資源配置的基礎作用，符合效率標準，但它的稅負累退性導致其公平性差，無法貫徹社會公平原則，對個人收入差距難以發揮調節作用。隨著經濟全球化的進一步發展，各國稅制改革都把促進貿易和國際投資，增強國際競力作為重要的政策目標，因而對各國稅制建設和政策選擇均產生了程度不同的趨同性影響。可見，適應經濟一體化、兼顧公平與效率原則，這是各國稅制結構出現趨同性傾向的兩個主要原因。為了使增值稅和所得稅在現代稅制中相互補充，有機結合，我國應在鞏固間接稅主體地位的同時，穩步提高所得稅的比重，逐步實現向雙主體稅制結構過渡，這是適應國際范圍內稅制結構發展趨向的較好選擇。

　　二、調整內外有別的兩種稅收政策

　　長期以來，我國一直實行內外有別的兩種稅收優惠政策。其中，內資企業優惠側重于勞動就業、社會福利、環境保護、校辦企業、“老少邊窮”地區等方面，形式主要是直接減免稅及少數的降低稅率。20世紀80年代初期以來，我國制定了一系列涉外稅收優惠政策，涉外優惠以東部地區為主，側重于吸引直接投資、鼓勵出口、引進先進技術等，優惠形式則多種多樣：一是減免稅優惠。如再投資優惠，進口設備關稅優惠，特許權使用費優惠等。此外，許多地區對外資都免征地方所得稅，許多中西部地區在開發中西部口號之下又開出了比東部地區甚至比特區更為優惠的政策。二是適用稅種方面的優惠。如外資企業不適用城市維護建設稅、耕地占用稅。三是稅率優惠。如對特定地區、特定行業，外資企業所得稅實行24％、15％的優惠稅率，有的甚至按10％征收、優惠款項約為已征稅款2——3倍。從實際稅率看，稅負只有7％——8％，僅相當于內資企業的1／3——1／4.四是稅前準予扣除項目的優惠。涉外稅法對外資企業應納稅所得額扣除范圍和標準的規定比內資企業要寬松得多。如外籍人士在計算工資、薪金應納稅所得額時，有附加費用扣除的特別規定，其數額相當于我國公民扣除費用的4倍。

　　優惠是國際財稅政策原則之一。發達國家尤其是發展中國家在經濟起步階段對外貿往往都實施了必要的稅收優惠政策。但隨著市場經濟的逐步建立，我國采取的這種“普遍優惠、從寬優惠”的涉外稅收政策，日益暴露出諸如不利于公平競爭、不利于地區經濟均衡發展、不利于產業結構優化與升級等問題。為此，按國民待遇原則全國清理涉外稅收優惠政策已勢在必行：（1）取消過多過寬的涉外稅收優惠政策，統一內外有別的兩種稅收政策。（2）取消按區域、行業、企業經濟性質制定的稅收優惠政策，改為以產業政策為主、區域政策為輔，更多地體現產業特點，重點支持產業結構優化升級和技術進步。（3）所得稅優惠政策應由直接減免稅收為主轉向許多國家普遍采用的加速折舊、投資抵免、虧損結轉、提高專項費用扣除標準等間接優惠方式上來，以利于更多地引進技術水平較高、投資規模較大的外資項目。（4）稅收優惠期限應以優先發展的地區和產業得到適度發展的時點為限。

　　三、調整和完善地方稅制

　　隨著市場經濟的發展，按分稅制“統一稅法、公平稅負、優化稅制、合理分權”的原則，進一步規范和完善地方稅收體系，是我國稅制改革的又一重要內容。

　　1.合理劃分稅權。長期以來，我國稅收管理體制一直沿襲舊體制下所形成的高度集權的由中央統一稅政的管理體制。如1994年以來，我國完善稅制的改革主要集中于中央稅收的主體稅種，而對如何完善地方稅制的改革基本上沒有取得實質性的進展。其中，除了把一些稅種作為收入來源劃分給地方以外，只是將有待于廢除的屠宰稅、筵席稅下放給地方管理，賦予省級政府有權從本地實際出發決定繼續征收或停止征收，其余所有地方稅種的立法、實施和調整權都集中于中央，地方能夠因地制宜處置的余地很小。分稅制的基礎是合理劃分稅權。不分權只把部分稅種劃為地方收入，不是實際意義上的分稅制。我國幅員遼闊，區域間經濟發展水平、資源條件有很大差異。同時，20世紀90年代以來，許多經濟轉軌國家和發展中國家都在以往稅制改革基礎上掀起了以分稅制為先導的財稅體制改革。為此，我國宜繼續采用集權與分權相結合的財稅管理體制，并盡快把分稅制取向的改革推進到位。其中，對涉及全國性經濟調控和收入分配的地方稅稅種，如營業稅、地方企業與個人所得稅，應由中央立法，以保持稅制統一；把因地制宜的執法權下放給地方，以利于調動中央、地方兩個積極性。對地域性的地方稅稅種，如房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅等，立法權歸中央，具體實施辦法可授權省級政府制定，并賦予省級政府有權根據區域性資源優勢開征地方性的稅種。

　　2.構建和確立地方稅主體稅種。1994年實施的分稅制劃歸地方稅的稅種有18種之多，但除了營業稅、地方企業所得稅和個人所得稅以外，多是一些稅基小、收入少、征收難度大、收入不穩定的小稅種，難以成為地方財政的主體稅種。近年來我國個人所得稅有較大幅度的增長。隨著個人所得稅改革的深化，按照“多得多征、量能負擔、公平稅負”的原則，由目前的“普征”重點轉向高收入階層，提高起征點；由分類個人所得稅制轉型為綜合分類個人所得稅制，提高綜合所得適用的超額累進稅率；同時簡化稅制，強化征收管理，減少稅收優惠政策，今后增收潛力將是很大的。我國營業稅雖然面臨著增值稅改革其征稅范圍具有縮小趨勢，但隨著第三產業的發展，增收前景仍然很大。為此，可以個人所得稅和營業稅作為地方稅主體稅種，規范和完善地方稅體系。

　　3.開征財產稅、環境保護稅、遺產稅與贈與稅，并將其列為地方稅稅種。同時，要結合農村稅費改革，加快農業稅制改革，促使地方稅收體系不斷趨于完善。

　　四、調整和完善增值稅

　　1.擴大增值稅征稅范圍。現行增值稅只對貨物的生產經營以及加工修理修配業務征稅，仍屬非全面型增值稅，第一、三產業的大部分被排除在征收范圍以外。征稅范圍狹窄，既不利于增值稅具有的普遍課稅特點充分有效發揮，也使增值稅進銷項稅抵扣的“鏈條”中斷，影響了增值稅的規范性。

　　國外大多數國家一般都以增值稅一稅貫通整個流轉環節。借鑒國外通行做法，首先應考慮把那些與生產經營密切相關的目前仍屬于營業稅征稅范圍的郵電通信業，建筑安裝業、交通運輸業、倉儲業等行業先行改征增值稅，保證增值稅“鏈條”的完整性及其稅負合理轉嫁，減少營業稅與增值稅相互爭稅基的矛盾。其他項目待條件成熟后再逐步納入增值稅征收范圍。

　　2.對出口產品實行全額徹底退稅。WTO規則和國際慣例許可對出口產品全額退還已征間接稅，不視為出口補貼。為了鼓勵出口，1998年以來我國三次提高增值稅出口退稅率，目前為17％、15％、13％、5％四檔，平均約為15％，但仍低于一般產品17％的法定稅率。出口退稅不徹底，既不符合國際慣例，也不利于國內企業參與國際競爭。為此，我國加入WTO后，應在WTO規則許可范圍內，對出口產品實行全額徹底退稅。這樣做雖然會對財政收入產生一定影響，但從國民經濟整體來看，我國民族工業和幼稚產業會得到有效保護，出口產品國際競爭力將大大增強，并且隨著出口增加將會拉動國內整個經濟的增長，國內產品的增值稅會增加，可以抵消出口退稅額增加對財政收入的影響。

　　3.積極推進增值稅轉型。現行的生產型增值稅，由于不允許抵扣外購固定資產進項稅額，不僅使出口商品中仍含有應退的增值稅款，削弱了我國出口商品在國際上的競爭力，而且增加了基礎產業和高新技術產業的稅負，限制了企業的技術改造和技術進步。同時，與收入型、消費型增值稅相比，在計算增值稅時，生產型增值稅不允許扣除外購固定資產的價值，作為課稅對象的增值額中還包含著固定資產的價值額，導致對外購固定資產的重復課稅。目前，世界上絕大多數國家都實行消費型增值稅，只有我國和印度尼西亞實行生產型增值稅。我國1994年稅改時選擇生產型增值稅，主要考慮的是確保財政收入和抑制固定資產投資規模，但目前這兩個因素已發生了很大變化。為了調整和優化投資結構，加大和鼓勵基礎產業、高新技術產業的投資和發展，有必要按國際慣例推進我國增值稅轉型，適時實行消費型增值稅。