摘　要：農村稅費改革以后農民的負擔確實大幅度地減輕了，但對農業為主的經濟不發達的鄉鎮財政卻產生了很大的影響，免征農業稅后，原先靠農業稅為主要財政收入的鄉鎮財政收入減少，同時由于轉移支付不到位和事權的下移，使鄉鎮財政陷入困境。只有精簡機構，完善轉移支付制度，統一鄉鎮財權和事權，發展經濟培育財源，才能讓鄉鎮財政走出困境。

　　關鍵詞：農村稅費改革；財政；轉移支付

　　我省農村稅費改革后，特別是2005年免征農業稅后農民的負擔的確得到了大幅度地減輕，農民種地的積極性大大提高了，但基層鄉鎮卻普遍感到財政困難，財政收入較稅費改革前減少了。本人對德江縣的四個鄉鎮進行了實地調研，鑒于鄉鎮工作的實際情況，文章中均未列出鄉鎮的名稱，均以“某鄉鎮”來描述。

　　一、農村稅費改革后對鄉鎮財政的影響

　　1.直接減少了鄉鎮政府的財政收入，特別是西部經濟欠發達的省份的鄉鎮，由于稅費改革前主要靠農業稅作為鄉鎮財政的主要收入，免征農業稅后，對其影響最大。德江縣被調研的四個鄉鎮中2004年農業“四稅”占財政收入的比重最低為59.2%，最高的達91.82%，其余兩個鄉鎮占70%多，免征農業稅后，對其財政收入影響很大。

　　2.農村稅費改革后，斷了鄉鎮政府的稅外收費的路子，意味著鄉鎮政府不能再靠各種收費和攤派維持自身的開支和公益支出，使本已負債累累的鄉鎮財政雪上加霜。

　　3.取消農業稅后轉移支付不到位，使原本就入不敷出的鄉鎮財政變得更加困難。按規定取消農業稅后所造成的財政缺口的80%由中央進行轉移支付，省市兩級對剩下的20%的缺口進行填補，基層政府的財源好象不受影響，實際并非如此，鄉鎮財政并不是農業稅減少多少就實際補足多少，在當前財政管理體制下，縣級財政發生困難時，層層截留難免發生，鄉鎮財政日子更難過。被調研的四個鄉鎮普遍反映，取消農業稅后，實際得到的轉移支付款并未能達到因免征農業稅而減少的稅款，如某鄉免征農業稅后農業稅減少30多萬，而實際得到的轉移支付僅僅10多萬，大約占上級轉移支付的25%被縣級財政截留，其轉移支付的方法是各鄉鎮所供養行政、事業人數作為轉移支付的標準的，而且由于轉移支付并不能解決收不抵支的問題，基層財政的財源會進一步地減少。

　　4.農村公共品提供難以保障。農村稅費改革取消了鄉鎮道路建設費、集資和村提留，鄉鎮道路的建設要求列入鄉鎮財政預算，村道路的修建則通過農民“一事一議”方式加以解決。稅費改革大幅度地減少了鄉鎮財政收入，上級財政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠，在保人員經費都存在困難的情況下，修建道路、農村水利設施建設、環境和土地治理方面的支出缺口很大。

　　總之，農村稅費改革在給廣大農民“減負”的同時，卻使鄉鎮財政陷入了困境之中，因而鄉鎮政府也面臨著生存危機。

　　二、造成鄉鎮財政困境的原因分析

　　1.經濟不發達。經濟發展水平低是鄉鎮財政困難的基礎原因，對貧困地區而言，鄉鎮企業少、經濟效益差，工商稅收收入所占比例極低，在被調研的四個鄉鎮，幾乎沒有工業企業，只有為數不多的從事零售、餐飲等的一些個體戶，主要集中在鄉鎮政府所在地，而且農業大都停留在“牛耕地驢打場”的傳統耕種階段，種什么賣什么，深加工的現代農業幾乎沒有，取消農業稅后，只有個別鄉鎮靠種烤煙取得大量的煙葉農業特產稅外，其他鄉鎮在稅源嚴重不足和主體稅種缺乏的情況下，鄉鎮政府很難從正規的稅收收入中獲得重要的資金來源，“吃飯財政”已經無飯可吃。

　　2、財權與事權不統一。各級政府間沒有建立合理的、法制化的事權支出格局，上級政府往往憑借其體制制定權下放事權，但往往不給予財力保證，如各類教育達標、計劃生育達標、衛生達標等各項強制支出，使事權過多地沉淀在基層政府，以至最終形成財力日益向上集中，事權卻逐級向下移的局面。鄉鎮政府作為最基層的一級政府，事無巨細，最終大都落在鄉鎮政府的身上。財權劃分模式和事權劃分模式的不對稱成為鄉鎮財政困難的體制性誘因。

　　3.轉移支付不到位。當前轉移支付的總量偏小，且缺乏規范、科學、透明的轉移支付方法，特別是省級、地市級財政對縣鄉財政的轉移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉鎮處于政府級次的末端，轉移支付的鏈條過長，在經過多級次的缺少透明度的轉移后，盡管有專項撥款，但到了鄉鎮一級已經所剩無幾，造成鄉鎮財政履行事權和所需財權高度不平衡。

　　4.鄉鎮政府機構臃腫膨脹，財政開支過大。依據“帕金森定律”，在不存在有效約束的條件下，官僚機構會以幾何比率進行自我繁殖和膨脹，從而形成機構重疊和效率低下的行政管理體制，我國行政體制改革落后，政府行為不規范，部門權利無約束的情況還比較普遍地存在，鄉鎮機構龐大、人滿為患，人員編制嚴重失控，特別是鄉鎮機構中的事業編制嚴重超編，被調研的四個鄉鎮普遍存在人員超編，德江全縣超編3000多人，各個鄉鎮超編情況嚴重，如某鄉人口25877人，現有鄉鎮機構人員138，應有編制67人，超編71人，超編率達106%，該縣其他鄉鎮超編率均高，且鄉鎮財政支出的95%左右均用于行政、事業單位的人員工資支出，成了典型的“吃飯財政”，財政開支壓力大。

　　三、擺脫財政困境的政策建議

　　1.精簡直至撤銷鄉鎮機構。依據“皇權止于縣”，精簡直至撤銷鄉鎮機構，但要達到該目標，鄉鎮政府的改革要分兩步走：近期首先要嚴格控制鄉鎮機構的編制，減少新增人員，同時實行人員分流，將臨時工解聘、正式職工實行離職退養；到遠期要實現撤銷鄉鎮政府的目標，將鄉鎮政府目前的職能收歸縣級政府職能部門管理。

　　2.完善轉移支付制度。在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉鎮財政缺口的一個重要辦法就是實行轉移支付，但要加強對中央轉移支付資金使用的監督和管理，防止截留和挪用，建立規范轉移支付的辦法，增強轉移支付的透明度，盡量減少轉移支付的中間環節，特別是直接轉移支付給鄉鎮財政的資金，盡量直接到鄉鎮財政的帳，以避免層層截留，同時在轉移支付的目的上要首先保證不同經濟發展水平的鄉鎮和不同收入階層能享受到基本的公共服務，即加大均等化的轉移支付的數量，及在形式上應建立一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。

　　3.深化財稅體制改革，使鄉鎮財權與事權相統一。調整目前的財政分權體制，要么將中央和省級財政的財權下移，要么將部分事權上移，使其財權和事權相統一。如果將財權下移，讓基層政府在稅收分割中分享更大比例，確立基層財政的主要稅種和收入來源；如果將事權上移，特別是將具有純公共品性質的事權如農村義務教育，上移由中央財政承擔。

　　4.大力發展鄉鎮經濟，培育財源。農村稅費改革后，對財政的影響較大的主要是原先以農業為主的鄉鎮，對商品經濟較發達的鄉鎮免征農業稅后對其財政影響不大。發展地區經濟是鄉鎮財政走向良性循環的基礎，農村應走出傳統封閉的農業模式，走效益農業和特色農業之路，走農產品深加工之路，同時政府可采取提供信息技術的支持、加強資本扶持、政府貼息、農民科技培訓等手段，充分發揮市場優勢，大力發展個體私營經濟、大力發展鄉鎮企業，以促進農村產業結構的轉變和均衡發展，為鄉鎮培育財源。

　　參考文獻：

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