黨的十六大報告指出：國有企業是我國國民經濟的支柱，要深化國有企業改革，發展具有國際競爭力的大公司大企業集團；實施“走出去”戰略是對外開放新階段的重大舉措。鼓勵和支持有比較優勢的各種所有制企業對外投資，帶動商品和勞務出口，形成一批有實力的跨國企業和著名品牌。十七屆五中全會再一次強調，要實施互利共贏的開放戰略，進一步提高對外開放水平，加快實施“走出去”戰略，積極參與全球經濟治理和區域合作，以開放促發展、促改革、促創新，積極創造參與國際經濟合作和競爭新優勢。隨著“走出去”戰略穩步有序的實施，我國境外投資企業規模迅猛發展，企業管理水平和國際競爭力大幅提高。截至2009年末，中央境外投資企業已達5901戶，涉及108家中央企業。然而，我國開展境外投資等“走出去”業務依然處于初級階段，企業實力總體處于弱勢，企業決策與激勵、風險防范等機制不完善，同時國家法律法規，配套政策及監督約束體系還不健全，部分企業在境外投資中出現了巨額虧損等問題。本文擬從國家審計角度，探討對中央境外企業開展審計監督的難點和相應對策。

　　1 中央境外企業總體情況

　　隨著“走出去”戰略的實施，中央企業積極開展海外經營活動，在全球范圍內進行資源優化配置，積極參與經濟全球化和提高國際市場競爭力，促進了企業的可持續發展。

　　1.1 中央企業境外投資規模日益龐大。截至2009年底，已有108家中央企業在境外和港澳地區設立了5901戶境外子企業和管理機構，境外資產總額超過了4萬億元，占其總資產的19％，當年實現的利潤占其利潤總額的37％。如中遠集團，境外資產已達到1500億元，占企業資產總規模的一半以上。

　　1.2 中央境外企業經營領域進一步拓寬。經過多年的努力，中國石油、中國石化、中國五礦、中遠集團、中國建筑、中國有色集團等一批中央企業海外投資和經營活動取得積極成效，中央企業境外投資領域已從傳統的外經、外貿等出口加工企業向能源、礦業及公用事業企業轉變，境外資源并購、拓展市場份額步伐加快。

　　1.3 中央企業境外投資既有成功經驗，也有失敗案例。成功的經驗，如2009年6月五礦集團收購澳大利亞OZ礦業公司以鉛鋅礦為主的資產，中色集團2009年6月收購贊比亞盧安夏銅業公司，在收購完成后，企業克服困難，堅持不停產、不裁員的原則，實現了互利共贏。失敗的案例，如中色集團收購澳大利亞的萊納公司股權，因無法接受當地政府提出的股權比例、董事席位等限制條件而被迫放棄，中鋁與力拓2009年初達成的戰略合作方案最終失敗等，給企業的戰略發展造成巨大影響。

　　2 開展中央境外企業審計的必要性

　　目前中央企業境外單位資產和銷售收入規模逐年擴大，成為中央企業經營實力的重要組成部分。開展中央境外企業審計，不僅是加強國有資產監管的要求，也是穩妥推進“走出去”戰略、提升中央企業國際化經營水平的客觀需要。

　　2.1 對境外國有資產進行審計，是國家審計機關的法定職責。根據我國《審計法》的要求和國際審計慣例，凡是國有資產，都應接受國家審計。對境外國有資產進行審計，是國家審計的分內職責。

　　2.2 開展中央境外企業審計，有助于保障“走出去”戰略的實施。隨著我國“走出去”戰略的實施，我國境外企業數量和境外國有資產規模越來越大。然而，中央境外企業的整體經營情況如何，境外投資存在什么樣的問題，境外經營面臨怎樣的困難，國有有關部門出臺的配套政策效果如何，中央企業境外投資需要政府部門提供哪些方面的協調引導，這些都需要國家審計部門開展境外審計，督促相關政策落實到位。

　　2.3 開展中央境外企業審計，有助于保障境外國有資產的安全。但是，由于我國境外投資處于初級階段，企業國際化經營管理經驗不足、缺乏國際化管理人才，相應的監督約束機制不完善，部分企業在境外投資經營中出現了巨額虧損，個別企業甚至存在國有資產流失等違法違紀違紀問題。開展中央境外企業審計，有助于對境外國有資產實施監督，保障境外國有資產的安全完整。

　　3 中央境外企業審計監督的難點

　　近年來，國家審計署、部分地方審計機關結合自身情況開展了一些境外審計工作實踐，對境外審計的組織方式、監督方法、審計重點進行了積極探索。在總結已開展的境外審計工作基礎上，我國中央境外企業審計監督主要存在如下困難。

　　3.1 審計機關缺乏境外審計經驗。國家審計署于2008年成立境外審計司，負責組織審計中央國有企業和金融機構的境外資產、負債和損益。由于境外企業審計開展時間較短，目前主要選擇部分中央企業駐港機構開展審計或審計調查試點工作，對于境外審計的組織方式、實施方式及報告方式正處于摸索階段，因此，審計機關缺乏成熟的境外審計經驗，而陷于知識結構、專業水準、實踐經驗以及語言障礙等因素，能夠勝任境外審計工作的審計人員則更為缺乏，這在一定程度上阻礙了境外審計工作的開展。

　　3.2 難以深入了解被審計單位所在國的法律法規和會計準則。中央境外企業在經營過程中除了要遵守國內相關管理規定外，更重要的是要遵守所在國的法律法規和會計準則，而不同國家的規章制度可能差異很大。由于中央境外企業遍布世界各地，審計人員難以對被審計單位所在國的政策法規、技術標準、行業規范及會計制度進行深入了解，尤其是對境外上市公司應遵守的詳細規則更需要深入研究。因此，僅依據國內規章制度，而不考慮當地的法律法規，審計人員很難對境外企業經營情況作出客觀評價。

　　3.3 審計時間和必要的審計程序難以得到保障，增加了審計風險。由于東道國簽證的時限性，審計機關難以向開展境內企業審計一樣，派出大量審計人員進行長時間的全面審計。這就要求審計人員要在極短的時間進行大量的審計工作，增加了審計的強度，審計范圍受到一定限制；同時，在境外審計工作，由于語言障礙，審計人員難以和外方人員進行審計座談了解企業經營情況，往往只能從中方員工那里聽取片面的匯報，涉及被審計單位外部的調查取證工作，如函證、延伸調查被審計單位在當地銀行的債務和抵押擔保情況、與其他當地企業的資金往來等，由于涉及政治性、地域性和不同法律制度的原因，有可能難以順利實施。因此，審計時間和審計程序的限制，增加了審計風險。

　　4 中央境外企業審計的對策

　　境外企業審計是一項新課題，也是一項長期的任務。面對中央境外企業審計存在的諸多難點，政府審計部門應著重做好如下幾方面工作：

　　4.1 著力培養復合型審計人才，積累境外審計經驗。隨著中央境外企業的迅猛發展以及境外企業戰略地位的不斷提高，開展境外企業審計已經是審計機關面臨的一項迫切而又長期的任務。因此，審計機關應注重培養一支具有較高政治素質和專業素養的境外審計隊伍，使其具備一定的外語水平，通曉國內相關境外投資監管政策，熟悉國際會計準則，了解國外法律法規和國際慣例，以便更好的承擔境外企業審計任務。審計機關也應加強境外審計基礎研究，前瞻性地加強對重點地區和國家相關政策法規、文化背景、技術標準、行業規范的信息收集工作，利用多渠道把握東道國投資環境和商業實踐的本土知識，盡可能減少因環境差異而造成的審計困難；同時，審計機關應根據前期開展的境外企業審計試點工作，積極探索符合境外企業特點的審計組織方式和審計程序，及時積累境外審計經驗。

　　4.2 充分利用國內審計環境，做好審前部署。由于東道國簽證的時限性，境外審計的時間非常緊張，審計組可以充分利用國內審計環境，為境外審計做好前期準備。在開展境外審計前，審計組可以到境外企業國內母公司進行前期審計調查，熟悉境外企業所在國的相關法律法規、會計準則及經營環境，詳細了解境外企業股權結構、管理模式、經營狀況，盡量掌握境外企業重大投資決策、重大資產處置及重大資金調度等財務管理事項，詳細制定審計實施方案，確定審計重點，以便審計進點后，能夠有的放矢，提高審計效率。

　　4.3 與相關境外投資監管建立溝通協調機制，形成部門監管合力。發改委、商務部及國資委對企業境外投資都負有審批監督責任。商務部制定了《境外投資管理辦法》，國資委制定了《中央企業境外資產監督管理暫行辦法》、《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》等規章制度，旨在加強境外企業的監督管理，確保國有資產安全。審計部門應充分發揮國家審計監督的獨立性和綜合性，在開展境外企業審計工作中，充分調查相關法規政策的實施效果；同時，加強與其他監管部門的溝通協調，將政策實施過程中存在的問題及時向有關監管部門反映，促使和保障這些政策、辦法、措施及有關部門履行職責更加到位，形成部門監管合力。