在我國目前國有資產管理體系的架構中，按資產屬性有經營性國有資產管理和行政事業單位國有資產管理之分，按職能定義有各級國資委管轄的國有及國有控股企業和各級財政部門管轄的行政事業單位之別，前者以實現國有資產保值增值和資本利潤最大化，后者則以保值和滿足履行職能為出發點。

    隨著財政部2006年兩個部長令的頒布，各級財政部門加快了行政事業單位國有資產管理的步伐，態勢上保持了對國資委成熟管理企業國有資產的追趕，國有資產管理的兩種方式并存的局面已悄然呈現。但是，財政部門目前并沒有一個充分、明晰和可操作的管理目標，這使行政事業單位國有資產管理在方法與目的的統一上少了支撐點。本文試圖在行政事業單位國有資產管理的根本目標上作一些分析和建言，以期同仁關注和指正。

    一、行政事業單位國有資產管理現狀的基本評價

    行政事業單位的資產絕大部分都是非經營性的國有資產，其主要來源是財政撥款。隨著政府運作的逐步透明化，對這部分資產的監管力度也必將越來越大。黨中央、國務院十分重視國有資產管理工作，黨的十六屆三中全會上，首次把非經營性的國有資產管理納入到國有資產管理范圍。這既是國有資產管理理論上的突破，同時也是國有資產管理機制上的創新。

    行政事業單位國有資產從形成過程來看，它具有以下特點：一是形成方式多樣，但以財政撥款為主；二是本身為非營利性資產，需財政部門不斷撥款來維持運轉；三是其范圍在不斷調整并明確；四是資產種類不斷增多、存量不斷加大。

    多年以來，行政事業單位國有資產管理存在的資產配置環節缺乏必要的審批控制，資產使用環節缺乏有效的監督管理，資產處置環節缺乏規范、公正、公平性，資產收入環節缺乏有力的征收措施等問題等，這些都成為各級財政部門實際管理的經常性困擾。面對國有資產的安全和完整，合理配置和有效利用資產，提高資產使用效益，財政部門一直致力于完善行政事業單位國有資產管理職能。

    首先，健全機構，明確職能職責。按照“國家統一所有、政府分級監管、單位占有使用”的原則和財政部第35號、36號令規定，建立統一的管理體制，進一步明確各部門的職能職責，在摸清資產存量的基礎上，對資產產權由財政部門統一管理，實行所有權與使用權分離，逐步推進事業單位改制。同時，緊緊圍繞“改革、規范、盤活、提效”的工作思路，建立國有資產管理創新機制、激勵機制、考核評價機制和監督約束機制。

    其次，完善制度，強化資產管理。一是在資產配置環節上，制定資產配置、調劑辦法，核定資產配置標準，規范配置審批程序，嚴把資產入口關，提高資產配置的科學性、合理性，堅持資產配備與行政事業單位履行職能需要相適應，對有規定配備標準的資產從嚴控制，避免超標配置和重復配置。堅持資產管理與預算管理相結合，將資產配置與預算編制密切結合起來，根據存量確定增量，通過增量調節控制存量。二是在資產使用環節上，建立資產管理制度，重點保障資產的安全完整，提高資產使用效率。在摸清資產存量的基礎上，做到賬實相符，完善落實資產管理責任制，加大對資產存量控制力度，把行政事業單位超標配置、低效率運轉或者長期閑置的國有資產調劑到需要的單位，盤活資產存量，優化資源配置。三是在資產處置環節上，規范資產處置程序，嚴把審批關，對不符合處置條件的資產一律不予以審批，資產處置按照規范、公開、公正、公平的原則進行，提高資產處置的透明度，使資產管理逐步向制度化、規范化、法制化軌道邁進。

    再次，整合存量，提高使用效率。一是對出租、出借資產由財政部門組織實施公開競價招租，取得收入扣除相關稅費后繳入財政。二是嚴格按規范程序處置閑置資產，整合資源，特別是對超標配置的辦公室用房、辦公設備和小汽車通過財政部門調劑后仍有閑置的實行公開拍賣。三是將優質資產組建成立國有資產投資經營公司，使國有資源向國有資本轉化，充分發揮國有資產使用效益。

    第四，嚴肅紀律，強化監督機制。一是財政部門加強對資產的預算管理，堅持優化配置、按標準配置，加強從入口到處置報廢全過程的監督管理。二是審計部門加強對資產的審計監督，重點監督國有資產收益繳庫情況。三是紀檢監察部門嚴格執法、對各種違法、違紀損害國有資產權益、造成國有資產流失的行為要依法查處。四是強化會計監督，加強會計核算，做到賬賬、賬卡、賬實相符，實現資產管理、預算管理和財務管理緊密結合，并建立資產管理統計考核評價體系和信息網絡系統，變過去的“靜態”管理為“動態”管理，確保資產統計真實、準確、及時、完整。

    第五，嚴格考核，建立管理責任機制。把行政事業單位資產國有管理作為組織部門考核領導干部政績的一項重要內容，促使各單位“一把手”充分認識到管好用好國有資產的重要性。加強對國有資產管理人員業務素質和專業水平的培養，使其盡快適應市場經濟的需求，使國有資產管理工作規范化、科學化、專業化。以上這些并不是一個目標清晰的管理行為，并沒有解決整個行政事業單位國有資產管理的價值取向。

    二、成本管理是行政事業單位國有資產管理的根本目標

    行政事業單位國有資產是政府履行社會管理和公共服務職能的物質基礎。定義產生職能，職能引導取向。

    我國行政事業單位國有資產總量自2006年全國性的行政事業單位資產清查摸底后又經歷5年的增長，現有實際存量大概有10萬億。接近今年的全部財政收入預期。行政事業單位占有的資源已占全社會資源總量的相當份額，因此，行政事業單位國有資產管理的邊界實際上已經從制度內的自我完善引向了更高層次的考量，即行政事業單位占有使用的國有資產應當有效地確立邊際成本。

    從目前我國公共財政的整體推動方向來看，民生財政迫使政府自審成本。在上一輪財政體制即分稅制財政體制運行18年后，即將面臨新的財政體制改革之際，我們確信行政事業單位的成本控制會成為重要的管理內容。這里的成本應該是指行政事業單位在一個財政預算年度內占有、使用、消耗的各種資源總和。隨著改革的深入，事業單位總體改革部署已經按預案進入實質性操作，其資產的影響比重占行政事業單位資產總量的2/3，保守一點說將會有近5萬億以上的國有資產面臨重新界定。這是可預見的一次重大調整，同時也是在行政事業單位國有資產管理中引入成本管理機制的一次重大機遇。

    因此我們可以提出這樣一個涉及今后行政事業單位國有資產目標管理的基本路徑：建立在新的財政管理體制上的行政事業單位國有資產成本控制機制，即行政事業單位占有使用國有資產的需求因其職能和事業履行形成可以計量的基礎標準定額，測算成標準配置，列入行政事業單位當年綜合預算。

    同時這樣一個假設也需基于行政事業單位會計制度的適時調整，將目前行政事業單位施行的收付實現制會計制度改成真正反映核算行政事業單位管理成本的權責制。也即行政事業單位以財政預算安排為運行成本的配比，現行的預算科目按經濟用途設置已為行政事業單位成本設計創造了可能，而行政事業單位會計制度改革的加快推進則為行政事業單位國有資產的目標成本管理創造了良好的制度前景。

    行政事業單位年度會計決算實際上就是年度預算執行的結果導向，其資產負債率與預算安排的差異率是考核和評價行政事業單位預算執行和國有資產管理水平的共同標準。財政在對單位實施真正意義上的復式綜合預算管理就從實際上操作上存在的自由裁量權變身為制度話語權，財政預算管理的硬約束機制會由此產生，公共財政的有效實施才有制度保障。

    行政事業單位成本實際上就是行政事業單位占有的全部社會資源需要有一個控制邊界，對行政事業單位特別是行政單位來說，因其評價的標準不是經濟規模和盈利能力，客觀上其履職履責能力與占有使用資產沒有充分對應，而行政事業單位資產占有水平與國家可持續發展戰略又緊密相關，同時行政事業單位肩負著天然的公平與正義的責任，從這個意義上講，對行政事業單位占有使用資產進行必要的限制規范是不容置疑的。一個經濟、有效率的行政事業單位國有資產對國民經濟與社會發展會起到良好的推進作用，反之，資源占有過大、浪費嚴重、效率低下則會給國家造成經濟和社會的諸多負面影響。