審計是保證政府科學決策、依法行政和民主監督的一種重要手段，更是保證把國家和人民的錢管好、用好的一個重要關口。審計總是處于一定的社會環境之中，不可避免地受所處社會的政治、法律、經濟、文化環境的影響和制約。2011年到2020年是我國政府審計的重要發展階段，中國審計面臨一個千載難逢的戰略機遇。從政府審計的角度如何把握這個機遇，解決審計發展中面臨的諸多問題，實現中國審計的崛起，是非常重要的。

　　一、中國政府審計曾經面臨過的三次“戰略機遇期”

　　從2011年到2020年，中國審計面臨一個千載難逢的戰略機遇。但有發展機遇，并不等于就能把握機遇。我國政府審計在漫長的發展歷程中，曾經抓住了一些機遇，取得了令世人矚目的成就，也曾錯失過一些機遇，延誤了審計的發展。回顧曾經的得與失，是為了抓住當今中國審計發展所面臨的新的千載難逢的戰略機遇期。

　?。ㄒ唬┦裁词菍徲嫲l展的“戰略機遇期”

　　我國審計發展“戰略機遇期”的提出，是近年來筆者對我國未來十多年中國審計面臨的內外環境所作的總體判斷。“戰略機遇期”涉及戰略、機遇和機遇期。戰略是從總體、廣義與宏觀的角度而言，意指一段時期內具有統領性的、全局性的謀略、方案和對策。機遇，其實質是一種有利于審計快速發展的境遇、趨勢和機會。這種機遇來源于審計客觀環境的變化，國家某一重大戰略方針的實施，都會給審計帶來新的發展機遇。“機遇期”是指審計發展機遇存在并能發揮作用的時期，如果條件和環境變化了，機遇期就會隨之錯過。

　　所謂“戰略機遇期”，是指有利于審計發展戰略實施的歷史階段及其大的背景、環境和條件，大體是審計環境對于審計事業與發展比較有利的一段歷史時期。審計發展“戰略機遇期”是一個內涵十分豐富的綜合性命題，涉及國內與國際、主體與客體的諸多因素。概括地說，某個時期要成為審計發展的“戰略機遇期”，一般要具備三個條件：

　　1.環境的根本性。審計環境應有重大的變化，戰略機遇期比一般機遇期對實現戰略目標的影響更帶有根本性和整體性。

　　2.時間的長期性。戰略機遇期比一般機遇期存在和發揮作用的時間要長，一般在十年左右，能給審計發展戰略實施以更多的回旋時間。

　　3.空間的開闊性。戰略機遇期比一般機遇期涉及范圍廣，能給審計發展戰略實施以更多有利條件和回旋空間。

　　（二）回首前三次審計發展的“戰略機遇期”

　　對照“戰略機遇期”的三個條件，筆者認為：近代審計發展歷史，出現了四次審計發展“戰略機遇期”。審計發展“戰略機遇期”的出現，實質上是審計發展的“上升拐點”，而能否抓住機遇，則取決于發展主體自身的能動因素。歷史的經驗告知我們，錯失機遇，審計發展就會受到阻滯；抓住機遇，我們就會主動贏得發展空間。回首中國審計曾經面臨過的前三次戰略機遇期，遺憾——我們錯失了兩次半！

　　第一次：19世紀中期，一股強大的以發展資本主義為目標的改革浪潮席卷世界，迫使西方國家著手國內制度的改革，消除社會積弊，先后建立了先進的政府審計制度，像英國、法國、俄國、日本等建立立法模式或司法模式的政府審計制度，以實現封建社會向資本主義社會的轉化。如法國自1832年就開始改革審計法院體制，要求審計法院向議會報告工作，到1869年審計法院正式成為一個獨立的介于立法與行政之間的最高審計司法機構；又如英國1856年下院設立公共資金委員會，提出議會必須設立獨立的審計機構，并將審計結論向議會報告。在這期間，西方國家的政府審計制度得到確立和發展，中國清朝專制統治走向衰落，政府審計不斷衰退，與世界審計的發展潮流背道而馳。

　　第二次：20世紀中期，是以走向恢復發展的西方與連遭戰亂的中國為背景。西方國家為了恢復和發展經濟，大力改革和推進現代政府審計制度，如美國國會于1921年通過了《預算與會計法案》，根據該法案在國會設置了獨立的政府審計機關——審計總署。以后，國會先后于1945年、1946年、1950年、1962年……通過法案，擴展和加強審計總署的職權，使美國政府審計成了立法模式發展的主導者；法國、意大利、西班牙等也快速推進了司法模式的政府審計而大獲成功；德國、日本等國建立起獨立于國家立法、行政、司法機關之外的政府審計體系，成為獨立模式政府審計發展的倡導者。而與此同時，我國的政府審計再次錯失發展機遇。新中國成立后，我國在很長一段時間沒有實行專門的審計監督制度，我國的審計再次與機遇失之交臂。

　　第三次：1980—1990年，西方國家的立法活動和經濟穩步發展，當代西方各國政府審計在既有的基礎上呈現出跨越式發展，西方政府審計在財務審計的基礎上積極向績效審計發展，取得了初步成功。在我國，1978年黨的十一屆三中全會拉開改革的序幕，出于改革開放的需要，1981年7月13日，國務院常務會議決定成立審計機關。1982年12月五屆全國人大修改的《憲法》規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。”“縣級以上的地方各級政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。”從而創建了我國的現代政府審計，走過了中國政府審計制度的奠基階段，并使審計機關的組織機構逐步得以完善，具有相當的規模。

　　二、2011—2020年是我國審計發展的重要“戰略機遇期”

　　當我們今天談論國際審計發展戰略機遇期的時候，其實中國已經站在第四次國際審計“戰略機遇期”的門檻上了！如何從審計環境的特點和變化趨勢審視我國審計發展的“戰略機遇期”，抓住審計發展的重要機遇，實現我國政府審計發展的突破，是值得研究的重要課題。

　?。ㄒ唬?011—2020年為什么是我國審計發展的重要“戰略機遇期”

　　2011—2020年是我國審計發展的“戰略機遇期”，而且是重要的“戰略機遇期”。為什么說2011—2020年是我國審計發展的重要“戰略機遇期”呢？第一，21世紀的頭20年是我國大有作為的重要戰略機遇期，也是我國審計發展難得的戰略機遇期。我國政治民主建設、發展經濟和保持社會穩定，都離不開審計，必然對審計提出了更高的要求，從現在到2020年是我國審計發展的重要“戰略機遇期”。第二，21世紀頭20年，是實現我國現代化建設第三步戰略目標必經的承上啟下的發展階段，也是完善社會主義市場經濟體制和擴大開放的關鍵階段，我國經濟社會發展面臨的內外環境將發生重大變化，審計的客體環境也將變化，審計在更大范圍、更廣領域、更高層次上發揮更大的作用，面臨難得的發展機遇。第三，中國審計相伴改革開放30年，目前，為適應全面建設小康社會的新形勢，新一輪改革大潮在中華大地涌動，作為服務改革、促進發展、開拓創新的審計工作，也必須從戰略的高度認清機遇、抓住機遇、用好機遇。認識2011—2020年是我國審計走向成熟的關鍵時期，既是我國“十二五”發展的主要時期，又是我國經濟全面轉型的重要時期，這將是中國審計發展進程中的一個轉折點和一個新起點。在新的巨大機遇面前，我們必能以新思路、新舉措、新突破來抓住審計發展的重要戰略機遇期。

　?。ǘ┪覈鴮徲嫲l展“戰略機遇期”的新特點

　　2011—2020年是我國審計發展的重要“戰略機遇期”，其實，機遇本身就是一種挑戰。能否抓住機遇，關系到審計事業能否長足的發展，能否為下一步的發展提供更廣闊的發展空間。歷史的經驗告訴我們，對形勢的判斷正確與否，很大程度上決定著我們能否抓住形勢變化給審計帶來的戰略機遇。那么，對中國審計而言，已經面臨的第四次國際審計“戰略機遇期”有哪些不同的特點呢？從總體來看，這次的審計“戰略機遇期”是在一個環境更好、層次更高、基礎更牢的背景下來臨的。具體地講，有這樣四個新的特點：

　　1.時間更長。中國審計是在中國經濟高速增長的背景下發展的，眾所周知社會與經濟是因為有了審計而公平，也是因為有了審計而穩定，更是因為有了審計而得以快速健康發展。就連西方評論家也認為：“中國的高增長率可再延續20年”。這就為新時期的審計工作者思發展、謀發展、干事業提供了更加寬廣的空間和充裕的時間。之所以說這次是重要的戰略機遇期，因為時間長達十多年，時間如果過短，它就僅僅是一般機遇而不是戰略機遇，或僅僅是一次戰略機遇而不是一個重要的戰略機遇期。

　　2.基礎更牢。關于這一點可以從三個方面來理解：第一，經過二十多年的探索和發展，我國政府審計取得了可喜的成就，基本格局已經形成：本級預算執行審計工作體系初步建立，并向綜合財政審計展開；圍繞建立現代企業制度，探索并改進了企業審計辦法，實施真實性審計；適應反腐倡廉需要，初步建立起領導干部經濟責任審計制度；結合中心工作，不斷摸索并深化各種專項審計，可見政府審計是在已取得歷史性成果的基礎上繼續邁進的。第二，我國的政府審計無論是機構還是人員隊伍，已經達到了一定的規模，為下一步的發展奠定了堅實的基礎。第三，政府審計的法律法規體系基本建立，規范國家審計行為的《審計法》在我國法律體系中處于較高的地位，審計署制定了38項審計規范，應該說政府審計的法制化、規范性建設已經初步形成，審計執法力度也加大了。

　　3.環境更好。審計工作外部環境最好的時期已經到來，從現在到2020年有一個有利于審計快速發展的好環境：第一，指導我國經濟建設和社會發展的大政方針已經確定，社會各界已經充分認識到了政府審計的重要性，再加上政府部門、經濟組織、社會公眾等各個方面對審計的了解會增加，這些為審計創造了有利的發展條件。第二，我國從計劃經濟向市場經濟轉變，在2020年左右基本確立完善的市場經濟體制，這些制度變遷給政府審計帶來了前所未有的發展機遇，此期間步入經濟快速發展的“起飛期”，社會主義市場經濟繼續發育的“成熟期”，經濟結構戰略性調整的“提升期”，開放型經濟的“擴展期”，將促進審計的發展，或對審計發展有強大的推動作用。第三，就內部環境而言，中國審計進入了歷史上的最好時期，審計工作者人氣旺、人心齊，動力足。

　　4.目標更高。這次審計“戰略機遇期”的目標更高，主要反映在以下方面：第一，從我國未來十多年的市場化、工業化、國際化必然趨勢的大背景出發，建立與市場經濟體制相適宜的現代政府審計機制，以審計創新為動力，以提升審計成果質量為核心，以加強審計業務管理為基礎，以“人、法、技”建設為保障，全面提高審計工作水平，實現審計工作法制化、規范化、科學化。第二，解決我國現行審計體制和分工深層次矛盾、加快制度創新。目前中國審計的改革攻堅已經進入了十分艱難的境地，在未來一二十年內，我們既要解決尚未解決的體制和分工的矛盾，又要針對國內外新的環境對我國政府審計提出新的要求，進行制度創新。第三，確立中國審計在世界審計中的戰略地位。隨著我國在世界上影響的擴大和地位的提升，我們不僅要了解國際上通行的商業運作模式和審計規則，并掌握現代審計技術手段，還要參與國際審計活動，促使更多的人思考和關注不同審計文明之間的融合與合作，取長補短，共同發展。

　　三、未來十年我國政府審計必須突破的幾個戰略難關

　　在新的巨大的機遇面前，我們必能以新思路、新舉措、新突破來抓住審計發展的重要戰略機遇期。正確戰略的有效推動和實施必須把握住時機，選擇好切入點，順勢而為，并能將規劃與政策、階段與目標、外因和內因有機結合起來。政府審計作為高層次的、綜合性的經濟監督工作，從發展戰略角度思考，應從以下幾個方面去實現我國政府審計的戰略突破：

　?。ㄒ唬徲嬻w制的戰略突破

　　審計體制是審計組織方式、運行方式的總稱。我國政府審計的組織現狀是：審計機構設置于政府之內，為典型的行政型模式。這種模式與其他一些國家立法型（如美國、英國）、司法型（如法國）、獨立型（如德國、日本）相比，具有較濃厚的政府內部監督色彩。但現行的審計體制反映出以下客觀的現實情況：其一，國家審計機構作為政府行政機構的一個職能部門，其對政府的監督力度必然不夠。特別是在政府的某些行為悖于法律，或在政府的行政活動中存在全局利益與局部利益沖突，短期利益與長期利益沖突時，審計機關往往要服從政府的意志，其審計獨立性所受到的影響最為明顯；其二，我國國家審計機關是行政系列內部的監督機構，實際上是政府的內部審計，經過二十多年的運行，各級政府部門已經離不開這個特殊的“政府內部審計”了?；谶@種現實情況，我們必須以新思路來創新我國的政府審計體制。創新政府審計體制的思路應該可以這樣：第一，成立審計總署，將現行的國家審計署特派員辦事處劃歸審計總署垂直領導，將國家審計機構置于人民代表大會之下，直接向人民代表大會負責，以提高政府審計的獨立性，更好地發揮政府審計的職能與作用。第二，現行的縣級以上的地方各級政府設立的審計機關保留，回歸政府內部審計，體制保持不變。近幾年來我國的民主政治逐步發展，人民代表大會對政府的監督逐步加強，政府審計機關已經代表政府向各級人民代表大會提交預算執行和其他財政收支的審計工作報告，并現場回答人民代表的質詢，這可以看作是政府審計的行政型向立法型轉變的嘗試與過渡。我們相信，這一進程不會停頓，只會繼續和加快，因而創新政府審計新體制是有基礎并可預見的。

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　　我國現行的審計體制在分工上存在兩個方面的問題：第一，審計機關與其他各經濟監督部門分工不是很明確。在未來幾年必須結合政府職能的轉變，分清政府社會管理者身份和國有資產所有者身份的不同職能，安排審計職責和審計重點，明確各經濟監督部門的職能，協調各經濟監督部門的工作。首先，需明確各個監督部門（包括稽察特派員）的職能，從全局出發統籌作出明確分工（1998年國務院各部門機構改革方案中曾對此有過規定），這是理順國家經濟監督體制的基礎性工作，也是最為需要的一步。其次，從制度上規定各經濟監督部門必須在工作中相互配合，審計監督逐步從直接查處的現狀轉向查清后交財政、稅務、物價、計委、勞動主管部門處理的工作方法。審計機關強化后續審計和審計公報制度，向有關主管部門提出完善管理的制約措施，最終達到執行審計結論向審計機關報告的正常秩序。另外，各經濟監督部門可以互相利用對同一單位的審查結果，對已有結論的不必再做重復性審查；每個部門的審查必須出具書面結論，不能只審查無結論，既可對被審單位有一個明確的“說法”，也是對監督檢查部門的一種約束。第二，政府審計機關與企業內部審計、注冊會計師審計分工不夠明確。審計機關目前承擔的制度化審計工作，今后逐步移交給內部審計機構和會計師事務所，政府審計機關保留一切監督權。如果本文所設想的創新性政府審計體制能實現，就基本上解決了審計分工問題，因為新成立的審計總署主要對各級政府進行審計監督。

　　（三）工作思路的戰略突破

　　回顧我國政府審計的工作歷程，我們在微觀審計上投入了很多精力，集中在了微觀經濟活動中不合法、不規范的領域內，發揮的是審計的防護性作用，審計結果對宏觀經濟的影響不大。隨著政府職能部門工作重點的轉移，政府審計服務宏觀、監控宏觀經濟的運行質量將成為政府審計的首要任務。因此，各級審計機關必須努力提高服務宏觀的意識，切實起到審計為宏觀決策服務的參謀助手作用。為此，今后的審計要堅持把績效審計與財政財務收支審計結合起來，與經濟責任審計結合起來，與落實宏觀調控措施、完善法規結合起來，有針對性地開展審計、有針對性地提出審計意見和建議，工作不僅要有新舉措，還要有新思路。

　　1.推行高層次、綜合性經濟再監督的審計思想。應該以年度審計綜合報告形式，向政府報告上年度本地區經濟狀況、審計發現的共性問題、違紀問題及其趨向，審計機關對改善綜合經濟管理部門工作的意見以及宏觀經濟管理的建議。這種政策咨詢式的“年度審計綜合報告”，提供給各級黨組織、人大、政府，以作為制定政策、法規的參考。

　　2.探索開展績效審計和重視開展專項審計調查。在企業財務審計數量減少，政府部門財務管理水平提高的條件下，審計機關應更加關注有關經濟活動的有效性，并有步驟地開始探索績效審計；當企業都按市場經濟的規則辦事，政府審計機關要更重視從宏觀層面發揮作用。開展專項審計調查就是一個發揮宏觀作用的重要方式。

　　3.擴展環境審計等新的審計業務。未來十多年，中國將處于工業化高速發展的時期，這一階段將是資源消費高峰，資源瓶頸約束突出，環境污染加重。環境保護任務更加艱巨，在環境保護方面的國際合作增多，國際上對開展環境審計的要求也在增加。所以今后審計機關要加大環境審計的力度，以促進經濟的可持續發展和經濟增長方式的轉變。

　　4.政府審計進一步關注涉及群眾切身利益的問題，促進國家各項惠民政策措施的貫徹落實。

　　（四）審計重點的戰略突破

　　長期以來的政府審計是“全面審計，突出重點”，其現實情況可能是既沒有達到應有的覆蓋，也沒有突出重點，而是緊跟政策所呈現的“運動式審計”。今后應該明確現代政府審計的本質是民主和法制的工具，政府審計機關得到授權對政府部門和公營機構進行監督，并將其審計結果對人民公開、向人民負責。只有正確把握政府審計的本質，才能有利于審計機關在社會生活中擺正自己的位置，安排好審計的重點，為社會的穩定發展作出貢獻。

　　1.財政收支審計是政府審計永恒的主體

　　財政收支審計是《憲法》和《審計法》賦予審計機關首要的任務，目前世界上大多數國家的國家審計也是這樣做的。今后要探討新的財政收支審計模式，作為政府審計就必須高度關注財政安全。監督各級政府及其所屬部門的財政收支，是法律賦予審計機關的主要職責，也是國家審計工作的重中之重。要從戰略和長遠的高度保證國家財政的可延續性，保證政府的持續運轉。同時要加大對國家建設資金、重大專項資金和預算外資金的審計力度，促進各種專項資金的使用效益和管理水平的提高。

　　2.黨政領導干部經濟責任審計日趨重要

　　權力過分集中并缺乏有效的制約和監督，是我國原有政治體制的主要弊端和“總病根”。如果說以權力過分集中并缺乏有效制約和監督為主要特征的政治體制在過去主要是導致了決策出現一系列失誤的話，那么，在以后十多年它就不僅僅是導致決策失誤的問題，而且會出現越來越多以權謀私的問題，這些問題不解決，將威脅黨的執政地位，威脅黨的生命。解決這些問題的途徑之一，就是全面強化和推行黨政領導干部經濟責任審計。經濟責任審計是黨中央、國務院根據經濟形勢發展交給審計機關的一項審計任務，是加強黨風廉政建設的需要，是反對腐敗同腐敗分子作斗爭的需要，也是管理干部形式的有益探索。認真研討經濟責任審計，勇于實踐，大膽探索，不斷豐富和完善，實現該項工作的制度化和法制化，把該項審計工作提高到一個新水平。為構建社會主義和諧社會，審計機關要積極完善黨政領導干部經濟責任審計。

　　3.社會保障審計要大力推進

　　我國現行的社會保障制度雖然取得了巨大成績，但是距離社會主義和諧社會的要求仍然存在相當大的差距，社會保障審計要在構建和諧社會中發揮重要作用。未來經濟發展必須充分體現科學發展觀與構建和諧社會，那么社會保障審計工作必須到位和有為，抓好對社會保障系統，如職工退休養老基金、失業救濟基金、醫療保險基金、住房基金等的審計。通過這些方面的審計和專項審計調查，基本掌握各類社會保障資金的收支規模、參保人員規模和管理現狀，基本掌握全國及各地社會保障改革進展情況和存在的主要問題；通過連續的審計監督，嚴肅財經法紀，推動社保、財政、稅務、民政等有關主管部門理順關系，建立起有效的涵蓋資金收入、管理、支出全過程的內控制度，最大限度地做到應收盡收、應保盡保，減少擠占挪用資金的現象發生，推動資金收支和管理的規范化，提高資金的使用效益；揭露在社會保障資金安排和分配過程中存在的不公開、不透明、隨意性大等問題，逐步推動社會保障預算和監督體系框架的建立、健全和完善。

　　4.政府績效審計要積極探索

　　政府審計的傳統職能是檢查財務收支的真實性、合法法，然而隨著經濟環境的變化，績效審計將占據越來越重要的地位。在新的形勢下，政府的主要職能是通過制定經濟政策和利用市場規則來配置資源，其鮮明的特點就是服務，然而政府的服務功能能否正常運行，能否高質量運行，將直接影響整個國民經濟的運行質量?？冃徲嬙趯徲嫹绞缴?，要以專項審計調查為主；在審計內容上，要以揭示查處損失浪費為主；在審計目標上，要以促進提高資金使用效益、推動相關部門單位深化改革和提高管理水平為主。通過開展績效審計，可以不斷總結宏觀經濟管理中存在的問題和薄弱環節，及時總結經驗，完善宏觀調控的措施，充分發揮政府的服務功能，推進政府宏觀管理水平的迅速提高。開展績效審計既是我國今后政治經濟形勢發展的需要，同樣也是借鑒國外先進經驗及早同國際慣例接軌，加速我國審計事業發展的需要。