高培勇：營改增三個需要考慮的后續安排

跨入2015年，意味著始自2012年、已經持續了3年的營改增進入了收官之年。這是因為，無論是中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，全面完成營改增的時間表都指向了2015年——至遲于“十二五”結束之時，將營改增推廣至全國所有行業，相應廢止營業稅。

謀劃已久、全力推進的這一項重要稅制改革終于迎來了收官的曙光，我們自然為之欣喜。然而，欣喜之余，我們應該著手考慮的是完成營改增之后的相關安排了。

首先是全面完成營改增之后的財政體制安排。無庸贅述，營改增所牽涉的，絕不僅僅是營業稅和增值稅兩個流轉稅稅種之間的整合，而且是中央和地方之間財政關系的重大調整——隨著營業稅全面并入增值稅，地方政府幾乎唯一的主體稅種也就全面并入了中央和地方共享稅。由地方稅到中央和地方共享稅，地方稅收入縮小了，中央和地方共享稅收入擴大了，這一變化非同小可,它實質是沿襲21年之久的分稅制財政體制格局被打破了。習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第九次會議上強調，要統籌謀劃、協調推進中央和地方改革。需要中央先定調子、劃底線的，要按照統一部署及時給地方交底。需要地方先探路子、創造經驗的，中央要及時給予授權，有效調動中央和地方兩個積極性。由此，對于全面完成營改增之后的財政體制安排不能不發出一系列的提問：營改增之后的中國財政體制安排該向何處去？我們還要不要繼續實行分稅制？如果要，那么地方稅體系又該如何構建？其中的主體稅種又該落到哪個稅種身上？地方財政收支體系又將是怎樣的？如此等等，都是應該回答并作出安排的。

其次是全面完成營改增之后的直接稅建設。也無庸贅述，營改增是一項定向的結構性減稅措施。2014年，僅涉及部分行業的營改增所實現的減稅規模就達1918億元。隨著營改增推向全國所有行業，其減稅規模可望達到5000億元上下。鑒于此輪稅制改革是在穩定稅負前提下的稅制結構的優化調整，而且，改革的主線索又是“逐步增加直接稅比重”，故而，營改增所實現的間接稅收入規模及其在全部稅收收入中比重的減少，是要以直接稅收入規模及其在全部稅收收入中比重的相應增加相伴隨的。換言之，在全面完成營改增的同時，直接稅收入及其比重理應隨之增加。否則，如果間接稅收入規模及其比重減下去了，直接稅收入規模及其比重未能相應增上來，由此而造成的稅收收入短缺或虧空，不僅會陡增財政收支壓力，而且會貽誤稅制結構優化調整的良機，給未來的直接稅建設平添障礙和變數。所以，營改增之后的直接稅建設之路該如何走？作為擬議開征的房地產稅能否同營改增的進程相銜接？作為連續寫入幾個五年計（規）劃的個人所得稅走向綜合制的改革在何時能夠起步？房地產稅和個人所得稅到位之后的直接稅收入規模及其比重可以達到怎樣的水平？又能否沖抵間接稅收入及其比重減少的影響？如此等等，也都是應該回答并作出安排的。

再次是全面完成營改增之后的國地稅機關征管業務分工安排。亦無庸贅述，作為地方政府幾乎唯一的主體稅種，營業稅的征管是地方稅務機關的主營業務，其業務量大致占到地方稅務機關全部稅收征管業務量的50%左右。營改增既是將地方稅改為中央和地方共享稅的改革，按照地方稅由地方稅務機關征收、中央和地方共享稅由國家稅務機關征收的原則，這幾年在部分行業實行營改增的試點過程中，地方稅務機關的征管業務量已經有較大幅度下降，國家稅務機關的征管業務量則有較大幅度的上升。可以預見，在全面完成營改增之后，地方稅務機關的征管業務量將至少減少一半，國家稅務機關的征管業務量也將進一步上升。征管業務在國地稅機關之間的這種此減彼增的變化，非同小可。事實上，營改增已經帶來了國地稅機關征管業務格局的重構。因而，營改增之后的國地稅機關的分工合作該做如何安排？作為一個獨立行為主體的地方稅務機關的職能該做如何調整？如此等等，同樣是應該回答并作出安排的。

諸如此類的問題還可列出不少，但上述的三個問題無疑是最重要的。在營改增臨近收官之時，無疑也是應當早做決斷的。這不僅對于完成以營改增為主導的稅制改革，而且對于推動整個財稅體制改革，甚至對于全面深化改革，都是極為重要的。只有在大方向明確的條件下，方可以避免出現一些似是而非的決策，改革才不至于出現周折或反復。

誠然，這兩年在營改增的試點過程中，已經有一些配套措施出臺。如對于營改增的收入，雖轉由國家稅務機關征收，但征收之后返還地方政府支配，等等。不過，必須指出，這終歸是一種臨時性而非長期性安排，或者說，這只是一種政策性而非體制性安排。從發揮為國家治理現代化打基礎、建支柱的財稅體制的功能作用出發，應當也必須把長期性、體制性的安排提上議事日程，使改革得以在一個確定性的環境中進行。