摘要：公共財政和預(yù)算管理是一個全新的概念，文章從管理層角度對預(yù)算管理改革的實踐依據(jù)及影響做了較為深刻的闡述。隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，公共財政將在市場經(jīng)濟(jì)大潮中發(fā)揮越來越重要的作用，必將進(jìn)一步推動中國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；預(yù)算；管理；財政改革

　　一、關(guān)于公共財政的基本認(rèn)識

　　公共財政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時，從領(lǐng)導(dǎo)層的角度提出來的是在1994年前后，當(dāng)時擔(dān)任財政部常務(wù)副部長的項懷誠同志在一次財政改革的電視講座里，就明確提出了“公共財政”這個概念。1998年上半年，項懷誠同志由國家稅務(wù)總局局長轉(zhuǎn)任財政部長后，又強(qiáng)調(diào)了這個概念。1998年12月15日在全國財政工作會議上，國務(wù)院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路，同時還提出了四項原則：第一，把保證公共支出作為財政的主要任務(wù)，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進(jìn)公平分配；第三，充分運(yùn)用預(yù)算、稅收、國債等經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，并做好轉(zhuǎn)移支付工作；第四，要調(diào)節(jié)市場配置資源偏差，體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策，同時對國有企業(yè)實行間接管理，做好國有資源管理工作。此后，國務(wù)院及財政部領(lǐng)導(dǎo)更多次在不同的場合談到了公共財政問題。尤其是2000年在中央舉辦的兩次省級領(lǐng)導(dǎo)干部財稅研討班上，李嵐清副總理再次提出建立公共財政基本框架問題。公共財政這一概念是在轉(zhuǎn)變政府職能，為實現(xiàn)政府職能而要求財政合理運(yùn)籌帷幄和深化改革、促進(jìn)發(fā)展這個大的戰(zhàn)略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。所謂公共財政是一個政府和財政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向。從我國現(xiàn)實出發(fā)，在傳統(tǒng)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，需要這樣一個財政職能和財政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向。在這種導(dǎo)向下，強(qiáng)調(diào)了財政必須順應(yīng)改革、體現(xiàn)政府職能和理財系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。

　　二、預(yù)算管理改革的理論與實踐依據(jù)

　　（一）預(yù)算管理改革的理論依據(jù)

　　1、經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)：“效率優(yōu)先、兼顧公平”是財政資源配置的最一般原則。資源配置效率分為兩個層次。第一個層次是狹義上的效益概念，即“資源利用率”，指一個單位或部門如何組織并運(yùn)用有限的財政資源，使之發(fā)揮出最大效用。第二個層次是“資源配置效率”，指如何在不同單位和部門之間分配有限的財政資源，使每一種資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上。

　　在效率優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，預(yù)算的安排還需兼顧公平。要求預(yù)算分配主體必須立足于全局考慮問題，一切以國家和人民的整體利益為重，不折不扣地執(zhí)行國家有關(guān)方針政策，要求分配主體對各部門各單位預(yù)算支出的安排應(yīng)相應(yīng)均等，避免因資源配置不公而造成部門和單位之間的不公平待遇。

　　2、政治學(xué)依據(jù)：依法理財、依法治國。江澤民總書記在黨的十四大報告中指出“依法治國”，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線、方針的實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。“預(yù)算”作為體現(xiàn)國家意識，反映政府活動范圍、規(guī)模和方向，對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段，必須嚴(yán)格按《預(yù)算法》辦事，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化和法制化。

　　3、管理科學(xué)依據(jù)：將管理科學(xué)引入預(yù)算過程。現(xiàn)代社會早已步入管理時代，理論家和實際部門的工作者一致主張國家預(yù)算制度應(yīng)融合進(jìn)更多的分析管理方法，以便預(yù)算資源的使用具有更高的效率。因此，從管理角度講，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算過程的功能性，包含預(yù)算的控制、管理與規(guī)劃等因素。例如：將預(yù)算編制形式由傳統(tǒng)的收入按類別、支出，按功能的匯總預(yù)算改為部門和項目編制的部門預(yù)算，編制零基預(yù)算、綜合預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等，其最終目的在于將預(yù)算從被動地以資金支持政府行政改為積極地參與決定政府行政計劃和活動，使預(yù)算成為理論決策的一項工具，提高政府公共決策的成效。

　　（二）預(yù)算管理改革的實踐依據(jù)

　　1、社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政職能轉(zhuǎn)變，對預(yù)算管理方式提出了新的要求。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使政府職能由過去主要管理國有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到管理國家宏觀經(jīng)濟(jì)、社會公共事務(wù)和以國有資產(chǎn)所有者的身份對國有資產(chǎn)進(jìn)行間接管理。相應(yīng)地其財政職能和范圍由過去的統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切，逐步得以轉(zhuǎn)變。這將有助于從根本上規(guī)范政府分配，完善政府職能，適應(yīng)改革發(fā)展的客觀要求。

　　2、目前的財政運(yùn)行狀況迫切要求提高預(yù)算管理水平。我國目前財政收支的矛盾比較尖銳，一個原因是我國正處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力水平不高，經(jīng)濟(jì)增長的稅收貢獻(xiàn)水平較低，財政收入的增長受到制約，財力增長的有限性和支出需求的迫切性構(gòu)成了社會主義初級階段財政基本特征。尤其是我國改革正進(jìn)入關(guān)鍵時期，財政支出的壓力空前加大，只有通過深化預(yù)算管理改革，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理配置財力資源，才能使收支矛盾得到一定程度的緩解。

　　三。公共財政導(dǎo)向下預(yù)算管理改革的基本內(nèi)容

　　（一）預(yù)算編制改革

　　改革的主要內(nèi)容是：

　　1、改革預(yù)算編制方法，實行部門預(yù)算。與以往的預(yù)算編制方法相比，部門預(yù)算更適應(yīng)監(jiān)督管理的需要：一是使預(yù)算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預(yù)算；三是預(yù)算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預(yù)算批復(fù)方式從原來的由財政部各業(yè)務(wù)司（局）及有預(yù)算分配權(quán)的部門各自獨立地向各部門批復(fù)改為由財政部預(yù)算司統(tǒng)一批復(fù)預(yù)算。

　　2、改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算。在部門收入預(yù)算中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費(fèi)和其他預(yù)算外收入要核定到單位和項目。部門支出預(yù)算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。

　　3、擴(kuò)大預(yù)算編制的范圍，實行綜合財政預(yù)算。4、改進(jìn)編制程序。保證編制預(yù)算的準(zhǔn)備期間，使預(yù)算編制更為科學(xué)合理。此外，各地還實行了一系列其他預(yù)算編制的改革措施。如海南省實行的標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算法，安徽省的預(yù)算加聽證方法，四川省的復(fù)式預(yù)算制度等。雖然改革的深度不盡一致，但都卓有成效，豐富了預(yù)算編制改革的內(nèi)容，為下一步全面推行預(yù)算編制各項改革奠定了一個良好的基礎(chǔ)。

　　（二）完善政府采購制度

　　政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)及實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體采取競爭、擇優(yōu)、公正、公平的形式使用財政預(yù)算內(nèi)外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。近年來，各地財政部門及中央有關(guān)部門參照國際慣例，按照國務(wù)院有關(guān)精神和財政部有關(guān)文件規(guī)定，積極開展政府采購試點工作，在制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及組織實施政府采購等方面做出了大量的工作，取得了較為顯著的成績。

　　（三）改革財政資金繳撥方式逐步建立國庫集中收付制度。

　　國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務(wù)的供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。在這一制度下，財政收支實現(xiàn)了規(guī)范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監(jiān)督，資金使用效益也明顯提高。

　　（四）提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)密性和嚴(yán)肅性

　　在新的財政改革中，我們要強(qiáng)調(diào)一個問題，即淡化決算、強(qiáng)化預(yù)算。可能以后決算就是一道審計舊檔，而預(yù)算在各個具體項目的設(shè)置上事先經(jīng)過了專門委員會的充分討論、體現(xiàn)了公眾意愿，是極其嚴(yán)肅的，執(zhí)行起來也就非常嚴(yán)格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預(yù)算執(zhí)行上存在一個趨勢，即更多的單位和項目將只見數(shù)字不見錢。比如，單位需要的設(shè)備、辦公用品及服務(wù)納入以招標(biāo)為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標(biāo)采購物品的好處是一目了然的。它使預(yù)算支出減少了中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了透明度和規(guī)范化，以競爭求得“價廉物美質(zhì)優(yōu)”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權(quán)錢交易等腐敗行為的滋生。

　　實行單一國庫集中收付制度后，在技術(shù)上也為實現(xiàn)預(yù)算的完整性提供了保證。從發(fā)展前景看，實現(xiàn)預(yù)算的完整性經(jīng)歷兩個階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預(yù)算外和預(yù)算內(nèi)兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財力將清理整頓，納入預(yù)算外的軌道。再往前發(fā)展，預(yù)算外的財力在加強(qiáng)管理的過程中會逐漸規(guī)范化，隨著條件進(jìn)一步成熟，也會分步納入預(yù)算內(nèi)，這就是第二階段，達(dá)到“二而一”，從而最終達(dá)到預(yù)算的完整性。

　　在預(yù)算執(zhí)行方面存在一個需要逐步探索的領(lǐng)域，即預(yù)算執(zhí)行中總不可避免地要進(jìn)行修改和調(diào)整。如何強(qiáng)化這方面的管理，值得研究。我們在強(qiáng)化預(yù)算、淡化決算這個大前提下，做了種種嚴(yán)格界定后，還必須承認(rèn)，預(yù)算里仍需留有一個機(jī)動的余地，過去體現(xiàn)為預(yù)備類，以后不管叫什么，總還會有一個相機(jī)決策的彈性區(qū)間。這個區(qū)間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設(shè)置，還需進(jìn)一步探討。

　　四。預(yù)算改革的影響

　　公共財政導(dǎo)向下預(yù)算改革的全面推開，會對財政部門及國家其他相關(guān)部門產(chǎn)生極其深刻的影響。

　　1、對財政部門來說，這是一場深刻的“革自己的命”的制度變革。經(jīng)過改革使自己頭上“財神爺”的光環(huán)暗淡下來，把理財中“分小錢”的彈性空間不斷壓縮，讓其它方面和公眾越來越自覺、有效地監(jiān)督財政部門，這是革自己的命。這是一個必然的趨勢，并且這種改革晚做不如早做，這是為適應(yīng)全局與長遠(yuǎn)的要求，從壓縮彈性空間和提高規(guī)范化程度入手革自己的命。

　　2、這也是革部門和預(yù)算單位既得利益的命。在今后為保證預(yù)算的完整性，提高透明度，提高整個預(yù)算管理的科學(xué)水平和資金的使用效益，會壓縮某些政府和預(yù)算單位既得利益的空間。這雖然是一個痛苦的過程，但對整個社會成員和中國現(xiàn)代化發(fā)展來說是十分必要的，是有好處的。

　　3、改革后，必然要求加快推進(jìn)財政稅收管理的現(xiàn)代化建設(shè)，隨之也就對財政稅收人員的素質(zhì)提出了更高的要求。按過去的老辦法做財稅工作越來越難，同時國外一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗今后勢必要引入到中國來運(yùn)用。所以要求財稅干部必須掌握一系列現(xiàn)代化管理知識和技能。

　　4、今后預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者會逐漸分離。管編制不管執(zhí)行，管執(zhí)行不管編制，相互之間形成一種制約。同時，還將建立和發(fā)展一套監(jiān)督系統(tǒng)，獨立地行使其監(jiān)督職能。這樣形成三套相互獨立、相互制約的系統(tǒng)，體現(xiàn)了公共財政導(dǎo)向下規(guī)范的權(quán)力制衡，從而保證預(yù)算管理的透明度和公眾意愿真正得以實現(xiàn)。

　　5、在機(jī)構(gòu)調(diào)整方面必然有新的要求。體現(xiàn)在為社會公眾和所有納稅人服務(wù)的意向，為所有相關(guān)部門的業(yè)務(wù)開展提供更為便利的服務(wù)，使各部門在辦理事務(wù)時可以大幅提高工作效率。

　　可見，實行公共財政導(dǎo)向下的預(yù)算管理改革，對于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有重要意義。首先，在于它規(guī)范了政府行為，將有力地推進(jìn)依法治國在理財系統(tǒng)中的貫徹落實。第二，它提高了政府資金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能減少腐敗的滋生，使政府和財稅工作人員真正歸位到為人民服務(wù)的宗旨上來，從而減少權(quán)錢交易、舞弊等違法亂紀(jì)行為的空間。第四，它可以促進(jìn)民主化進(jìn)程，以理財?shù)拿裰骰苿诱麄€社會的民主化。第五，它是一個顯著促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的配套改革的組成部分。