[摘要]效益審計已成為世界各國政府審計的中心工作，也是我國政府審計發展的方向。本文從經濟發展需要、審計事業發展、克服官僚主義等六方面論述了我國實行政府效益審計的必要性，并提出了開展政府效益審計的七大對策。

　　[關鍵詞]政府效益審計；效益審計的必要性；效益審計對策

　　20世紀90年代，一些發達國家的審計行業完成了從傳統財務審計為中心向績效審計為中心的轉變。績效審計是對政府事業、項目、組織是否經濟、高效率、有成果運作的情況進行獨立評價和檢查，目的是為公共措施的執行和后果提供相關信息。長期以來，我國的政府審計主要以真實和合法性審計為重點，已遠遠落后于世界審計的發展。面對這種情況，審計署已經做出實行財政財務收支的真實合法性審計與效益審計并重，并逐年加大效益審計分量的戰略決策。我們國家的效益審計，相當于西方國家的績效審計，但又不完全等同于西方的績效審計。由于條件所限，我國的效益審計主要是審核國家財政資金使用的經濟效益和社會效益，不搞全面的效益評估。為了推進我國的效益審計，必須跳出就審計論審計的思維模式，從更加廣闊的領域深刻認識我國開展政府效益審計的必要性，并探索出我國開展政府效益審計的對策。

　　一、深層次理解開展政府效益審計的必要性

　　（一）開展效益審計是我國經濟發展的需要

　　我國國家審計恢復至今，國家的政治、經濟、法律和文化環境都在不斷地發生著變化。特別是近幾年政治體制和經濟體制改革不斷深化，政府的職能逐步轉變。同時，公眾對政府行為也提出了公開、公正、公平的要求。

　　因此，審計機關不但要在規范財經紀律、促進廉政建設、創建高效率的市場環境、健全宏觀管理體制方面發揮作用，也要在確保社會公平、建立有效的激勵和約束機制、強化對權力的有效監管、保證公眾權力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據變化了的審計環境，堅持與時俱進、開拓創新的原則，研究我國經濟社會中出現的新情況、新問題，按照審計發展的一般規律，積極開展效益審計，實現審計監督重心和審計目標的轉移。深入開展效益審計正好適應了這種要求。

　　（二）開展效益審計是克服官僚主義的需要

　　根據公共選擇理論，政府官員更容易犯官僚主義的錯誤，其原因在于：

　　1.政府官員頭腦中已沒有利潤的概念，再加上所受約束比私人企業所受約束要小得多，因而在追求個人利益時，其自由度要大得多。這種條件使得政府官員在許多活動中不計成本，使其為社會服務的費用超過社會本應付出的限度。

　　2.由于政府官員有著強烈的追求個人威信和政績的強烈動機，因而使得政府部門具有提供過多公共服務的傾向，造成公共資源的浪費。

　　3.由于對政府部門和官員的工作業績進行監督的機構和人員所需的信息通常是由被監督者提供的，因而很容易使真實情況被掩蓋起來，從而使監督者的監督行為常常無效。同時，由于監督者不一定是被監督者所提供公共服務的消費者，因而監督者對于監督政府工作質量缺乏熱情。

　　4.政府行為的一個重要特點是愛做表面文章，其決策的著眼點往往不是去增進公眾的實際利益，而是去擴大自身的影響。

　　官僚主義的實質是濫用權力，其結果是資源利用效率的低下，對國民經濟的可持續發展產生消極影響。因此，常規的真實、合法、合規性審計已不能滿足對官僚主義實施有效監督的要求，需實行效益性審計，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實可行的整改建議。

　　（三）開展效益審計是建立高效廉潔政府的需要

　　從民主的發展進程看，人們對民主的要求是不斷提高的。在民主啟蒙時期，人民只要求取之于民的資產能有一定的限度，過此限度，人民有權拒絕。至于取之于民的資產如何花費、使用，人民并不過問；隨著社會的發展，民主意識的增長，人民逐漸要求取之于民，用之于民，如果官員不按人民意志來使用公眾資產，人民就要求他們負政治責任；隨著社會的進一步發展，民主權利的進一步增長，人民進而要求，一切取之于民的，必須經濟有效地用之于民。因此，當社會的進步和民主的發展到達一個更高境界的時候，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產生官僚主義的傾向，民眾對政府的高標準要求僅僅依靠政府本身很難實現，必須有一定的機構對之實施科學、合理、專業、獨立的監督，審計機關開展效益審計就可以較好地實現這種監督目標。如果能對政府工作的經濟性、效率性和效果性進行經常性的審計監督，那么官僚主義和腐敗現象就會少一些，經濟決策就會更科學、更合理，國家的經濟損失就會減少，社會效益也會大大提高，為建立高效廉潔的政府奠定堅實的現實基礎。

　　（四）開展效益審計是有效利用自然資源和財力的需要

　　我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴重制約著我國經濟的發展；經過20多年的改革開放，我國的財政實力大大增強，但科技與教育的投入、西部開發、東北振興、建立和完善社會保障體系、農村經濟發展仍需要大量的資金，現有的財力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展效益審計，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經濟收入，解決我國自然資源和財力不足的矛盾。

　　二、開展政府效益審計的對策

　　從我國目前的審計環境看，審計主體和審計客體都還沒有完全樹立效益審計的觀念，政府體制、公共財政體制和審計體制尚不完善，相關法規還很不健全，效益審計方面的理論研究還很不深入，這諸多原因都影響到效益審計的順利進行。當前，要逐步推廣和切實開展效益審計，必須做好以下幾方面的工作。

　　（一）加強對效益審計重要性的認識，為效益審計的進行掃清障礙

　　人們的觀念指導著人們的行為，要使效益審計在我國順利開展，必須大力宣傳實施效益審計的意義，提高全社會尤其是審計和被審計單位對效益審計重要性、必要性的認識。為此，必須做好以下工作：一是審計機關必須發揮主觀能動性，積極采取措施，開展對效益審計重要性的宣傳。既要教育審計人員，也要向被審計單位做宣傳，使他們認識到效益審計是經濟發展的助推器。二是審計部門要運用所取得的效益審計成果，積極爭取各級黨委、政府對效益審計的重視。三是通過宣傳教育，使全國審計系統的工作人員進一步明確效益審計中所要承擔的職責，增強審計人員開展效益審計的自覺性和責任感。

　　（二）遵循三條原則，勇于探索

　　在開展效益審計時，主要應遵循如下原則：

　　1.重要性原則。由于我國政府審計的人力資源有限，開展效益審計必須切合我國實際，圍繞重點領域、重點項目、重點部門進行，不斷總結經驗，逐步推廣，這樣可收到事半功倍的效果。如果不分輕重緩急，全面鋪開都進行效益審計，可能在表面上很熱鬧，轟轟烈烈，但易流于形式，走過場。

　　2.實效性原則。審計機關的法定權限和審計手段是有限的，效益審計的任務十分繁重，而審計力量與繁重的審計任務相比較顯得很薄弱。因此，必須把與當前中心工作緊密相關的熱點項目作為效益審計的重中之重，將有限的審計資源用到關鍵項目上，以切實提高效益審計的質量，對其他項目起到一種示范作用。

　　3.可行性原則。從理論上講，效益審計應對被審計對象的效益進行全面而準確的評價，提出可行的審計建議。但就目前我國的國情看，要達到這一目標有一定難度。因此，應該側重選擇一些相對比較容易操作，又具有重大借鑒價值的項目。對于一些重要的而目前審計難度大的項目，則要通過理論研究和積累經驗后逐步加以解決。

　　只制定原則不勇于實踐，這些原則只能束之高閣。

　　只有在實踐中政府效益審計才能不斷深入和完善。2002年，我國首次在深圳實行政府效益審計，并取得一定成效。2003年又對一些政府投資的重點工程進行效益審計，公開效益審計工作報告，并提出了審計意見和工作建議，取得了一定的經驗，引起社會強烈反響。現審計署已將效益審計作為今后審計工作的重點。因此，各地審計部門應勇于開展這項工作，在工作中探索和積累經驗。

　　（三）優化審計人員結構，提高審計人員素質

　　與財政財務收支審計相比，效益審計要求更高，需要審計人員掌握管理學、計算機、工程學、宏觀經濟學等方面的知識，而現在許多審計人員缺乏這方面的知識。因此，需要在以下兩方面改變現狀。

　　1.優化審計隊伍的專業結構。隨著我國經濟的進一步發展，效益審計的比例越來越大，分量越來越重，這就需要多學科的人才，甚至需要一些工程技術人員。從現在起就應注意充實一些相關方面的專業人才，以改變目前的審計隊伍結構與效益審計不相適應的狀況。

　　2.提高現有審計人員的素質。作為一名合格的效益審計人員，不僅要有科學的思維方式、較強的宏觀意識，而且要有豐富的專業知識，是知識全面的復合型人才。

　　這就要求加強對現有審計人員的培訓，以提高其素質。

　　（四）完善和制定與政府效益審計相關的法律法規

　　我們要避免先自由發展、然后再去規范的老路，適時做好效益審計的有關立法工作，明確效益審計的法律地位，使效益審計有必要的法律保障。另外，要抓緊制定效益審計的有關規范，以明確效益審計準則、效益審計質量控制辦法、效益審計結果公告辦法，從而保證效益審計規范有序進行。

　　（五）加強對效益審計技術方法的研究和開發力度

　　要在借鑒國外經驗的基礎上，結合我國實際開發出一套實用的效益審計技術方法，加強對先進審計技術和方法的應用。目前，要加強“金審”工程即審計信息化系統建設，加強計算機開發應用方面的投入，利用先進的技術進行效益審計。

　　（六）制訂科學的政府效益評價指標體系

　　效益評價指標體系具有多層次性、多樣性和系統性的特點，不同部門和單位，效益評價指標體系差別很大。

　　各級審計機關應在積極探索的基礎上，按項目分屬的不同行業和財政資金的不同用途，采取以相似性進行歸類的辦法，逐步探索和完善效益審計評價標準體系，量化評價指標，為效益審計的順利進行提供科學依據。

　　根據國際經驗和我國的現狀，在建立指標體系時，應遵循如下原則：

　　1.定性與定量相結合的原則

　　定性標準包括國家法律法規、黨和政府的各項方針政策，主管部門有關規定。定量標準應包括政府預算、計劃的各項指標，各項業務規范和經濟技術指標。

　　2.效益與公平相結合的原則

　　不同利益主體對效益和公平各有偏好，因此，在評價政府效益時，應堅持獨立性原則，不能偏于一方，力圖找到一個最佳平衡點。

　　3.長期效益與短期效益相結合的原則

　　長期效益往往有利于社會的可持續發展，但難以在短期內見到政府工作政績，而短期效益政績明顯，但多要通過一些急功近利的形象工程體現。制訂效益指標評價體系時要在兼顧考慮兩者的同時盡量使短期效益服從長期效益，保證社會經濟可持續發展。

　　4.經濟效益和社會效益相結合的原則

　　制訂效益指標評價體系時不僅要關注投資本身所產生的經濟效益，而且要關注投資對地區經濟、就業、環保等各方面的影響，更關注投資的社會效益。

　　（七）不斷總結經驗，加強對效益審計的理論研究

　　政府效益審計的理論研究在我國仍很薄弱，已成為制約我國效益審計的實踐的一個突出問題。沒有科學的效益審計理論，也就沒有科學的效益審計實踐。為了更好地開展效益審計，必須加強對政府效益審計的理論研究。目前，要加強對如下問題的探討：效益審計的手段、開展效益審計的制約因素、實施效益審計的程序與方法、審計環境對效益審計的影響、效益審計的規范化建設、效益審計的對象、職能、范圍等。

　　（八）深化我國政府體制、公共財政體制和審計體制的改革，從深層次上解決效益審計存在的問題

　　要想從深層次上解決我國效益審計面臨的難題，推動效益審計的開展，跟上國際審計界績效審計發展的步伐，必須從我國的政府體制、公共財政體制和審計體制等多方面進行徹底改革，這方面難度很大，但不做就無法從根本上解決問題。

　　1.深化我國政府體制改革

　　深化我國政府體制改革，從根本上解決我國政府部門人浮于事、投資大卻效率低下的狀況，以利于建設我國社會主義法制經濟，促進政府審計由純粹的監督機制向完善的公開財產激勵約束機制轉變。從而全面解決制約我國政府效益審計的深層次問題。

　　2.構建和完善公共財政框架，鞏固和完善各項財政改革成果

　　公共財政框架的建立，要求政府職能轉變為提供公共產品，創造公平、公正、透明、統一、開放的市場環境，促進公開與效率；這就要求進一步優化財政管理，進一步完善政府采購、國庫集中收付和部門預算管理制度，為效益審計的順利進行提供良好的審計環境。

　　3.加快政府審計體制的改革

　　我國現行行政型審計體制是計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌時期的產物，雖然它取得了很多成績，但也在很大程度上限制了國家審計的獨立性和權威性，為此應改革現行審計體制，創造條件，逐步向立法型過渡。

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