審計公告需要法律制度的完善

來源: 審計署網站·趙勇軍編輯： 2005/08/24 09:54:36　　字體：大小

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　　審計公告是否是一種行政處罰？這是首要應該探討的問題。《行政處罰法》并未對“行政處罰”作出定義，但明確了警告、罰款等六種具體處罰種類。其中，警告屬于聲譽罰，是行政機關對違法者所實施的一種書面形式的告誡，它可以單處，也可以并處。警告，實際產生的后果就是被處罰者聲譽的損失。由此要件對比審計公告，可以看出，對有違法行為的被審計單位而言，審計公告是審計機關對其行為向社會的廣泛告知，既是一種書面的告誡，而可能造成被公告者的聲譽損失，又遠比警告更為嚴厲。它是一種比警告更為嚴厲的行政處罰。《行政處罰法》在六種具體行政處罰種類之外，第八條第七款還明確的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”的存在，第九條規定“法律可以設定各種行政處罰”。第十條規定“行政法規可以設定除限制人身自由以處的行政處罰”。審計公告作為一種行政處罰形式無論在《行政處罰法》還是《審計法》上都有充分的法律依據。因此，審計機關對違法違紀行為的公告是一種行政處罰，這一定位應該明確。

　　無論是否認為審計公告是一種行政處罰，我們都應認識到，保護行政相對人的權利是依法行政的內在要求。那么，如何在審計公告中保護審計對象的權利呢？比如如何在公告程序上予以完善，是否應根據《行政處罰法》第三十一條的規定，在作出公告之前，告知當事人作出公告的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利？或是否應按照《審計法》的規定，事前征求被審計單位的意見？因為根據《審計法》的立法精神，即使無行政處罰的審計意見也要事前征求被審計單位的意見。被公告者對公告事實持有異議的，是否享有《行政處罰法》第六條規定的陳述權、申辯權，是否有權申請行政復議或者提起行政訴訟，合法權益受到損害的，是否有權提出賠償要求？再比如，審計公告的對象是除涉及國家秘密和被審計單位商業秘密以外的審計事項，那么確定國家秘密和商業秘密的權力是由審計機關還是被審計機關行使？如何確定？一旦由于商業秘密的泄露而造成被審計單位的經濟損失，又如何進行行政和司法救濟？從審計署實行審計公告制度的實踐來看，審計公告保證了事實清楚，定性準確。但法治是一種規則之治，其理論基礎之一便是對人性的懷疑。審計機關的審計公告權是一種比警告，甚至罰款等更嚴厲的行政處罰權，即使我們不把審計公告定位為行政處罰，如何從制度上約束這種權力，保證它始終在法制的軌道上運行也需要認真研究。盡管審計署制訂了審計公告的試行辦法，但作為規范性文件，其法律位階明顯低于法律和行政法規，審計公告的定位及救濟手段依然模糊，缺乏法律應有的權威性和穩定性。

　　審計署領導多次強調，審計公告是一把“雙刃劍”。它不但將被審計對象的好差真相公布于眾，實際上也將審計機關自身工作質量的好差公布于社會，審計人員的責任隨著公告的實行一目了然。隨著審計公告在地方審計機關的逐步推行，我們就應該清醒地認識到，如果真正做到“公開是原則，不公開是例外”，審計的風險也必隨之而來，且陡然加大。對社會反映強烈的熱點問題，審計公告如果不能如實披露，無疑會降低審計機關的信譽。同時，審計機關也要做好應對法律訴訟的準備。比如在對上市公司的審計中，由于上市公司財務報表不真實的現象在現階段的較普遍存在，如果審計機關迫于地方政府和地方保護主義的壓力，或執法手段的局限，或人員自身能力的限制，或職業道德的墮落，都有可能造成審計公告的不真實或行政行為的瑕疵，從而對股票走勢和股民投資產生誤導，造成股票市場的動蕩或股民損失。對企業而言，審計機關對其違法行為的社會公告，將造成其信用和商譽的流失。由于在現代市場經濟中企業信用在經營中地位極其重要，甚至可以決定企業興衰，如何在公告中把握“過罰相當”的原則，需要審計人員極高的綜合素質。內容失實或用語不當的審計公告，必然損害企業的正當權益。一旦發生失誤，是否應承擔行政責任？國務院《全面推進依法行政實施綱要》明確提出：“實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障，有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權須賠償。”如何在審計公告行為中落實這一要求仍是目前法律的空白。

　　審計公告是審計機關打造法治審計、誠信審計的重要內容。審計公告促進了政府行為的透明度。對無違法行為披露的審計公告，可以定位為行政公開問題。但對違法行為的公告，就不僅僅是一種行政公開問題，而且是一種執法行為，或是行政處罰。完善審計公告的法律制度，既是建設法治審計的要求，也是防范審計風險的要求。

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