農業發展銀行現行稽核體制是：總行設立稽核部，主管全行稽核工作；省分行設立稽核處，地市分行設立稽核科，負責轄內的稽核工作；縣（市、區）支行不設立稽核機構。這個體制的特點：一是稽核機構按下審一級的原則設定，縣（市、區）支行不設稽核機構，由地、市分行稽核科對其實施稽核。二是具有雙重領導的特點，稽核部門受上級行稽核部門和本行行長的領導，以上級行領導為主，并接受國家審計機關和人民銀行的業務指導。三是稽核部門主要負責人的任免和調動，必須事先征得上級行稽核部門的同意；其他稽核人員的任免和調動，必須事先征得本級行稽核部門負責人的同意。可以用“下審一級”和“雙重領導”來概括農業發展銀行稽核體制的特征。幾年來的稽核活動實踐，越來越清楚地暴露出現行稽核體制的弊端。

　　“下審一級”的原則，實際上把最高管理層管理活動排除在稽核監督之外。農業發展銀行由于其政策性和治理結構的特征，形成了一級法人、三級管理、一級經營的管理體制。農業發展銀行管理的基本政策、基本制度、重大事項都由最高管理層決策。省分行和地、市分行為了更好地落實上級行的決策，結合各自不同的情況，制定具體的實施意見。縣（市、區）支行則按照上級行的決策要求從事經營活動。農業發展銀行經營風險雖然集中體現在基層經營行，但決策風險則主要體現在上級管理行。從某種意義上說，基層行的經營風險是局部風險，而最高管理層決策的風險是影響全局的風險。現行體制對這一風險存在明顯的管理缺失。

　　按照“下審一級”原則，“縣（市）支行不設稽核機構，由地市分行稽核科對其實施稽核監督”。據2001年底資料，農業發展銀行設立1615個縣（市、區）支行，經營7430億元貸款。由于農業的自然特性和我國傳統糧棉市場的制約，農業發展銀行經營的糧棉油貸款集中在糧棉油主產區的分支機構。而農業發展銀行基層行管理資源基本上是按機構配置，主產區基層行人均承擔的業務量更集中一些。由于業務量集中，業務量和人力資源配置不對稱，農業發展銀行經營風險在糧棉主產區的分支機構更為突出。

　　承擔對縣（市、區）支行實施稽核任務的地市分行，處于農業發展銀行管理的第一線。當前，國家對糧食管理的政策作了重大調整，糧食體制改革的進程加快，收購資金封閉管理的政策基礎和市場、企業環境都發生了很大的變化。農業發展銀行基層行政策目標和財務目標實現的難度越來越大，需要集中更多的力量加強信貸和財務管理。而地市分行的編制有限，在這種情況下，往往把監督、保障職能放到了次要位置，稽核人員配備不足，稽核人員的素質不能保證的現象是比較普遍的問題。

　　風險因素應該是管理資源配置的前提，而目前農業發展銀行一線稽核資源的配置不夠理想，存在的問題是：（1）一線稽核人員不足，不能滿足對基層行經營風險監控的需要；（2）稽核資源不能按風險量的大小配置，資源配置失衡；（3）一線稽核人員素質普遍不高。

　　在“雙重領導”下，以上級行領導為主的稽核體制只是一種形式，在實際工作中難以真正落實。審計署在1995年7月14日發布的《關于內部審計工作的規定》第四條明確指出：內部審計機構在本單位主要領導人的直接領導下，依照國家法律、法規和政策、財務收支標準和經濟效益狀況進行內部審計監督，獨立行使審計監督權，對本單位領導人負責并報告工作。關于領導關系、稽核職能與其他職能的關系，這里已經說得很清楚了：（1）稽核部門在本單位主要領導人直接領導下；（2）獨立行使審計監督權。而“雙重領導”模糊了稽核職能在管理體系內部的定位。在這種情況下，稽核職能不具備客觀、有效地履行其職責的充分條件，使稽核部門、稽核工作人員在稽核活動中往往處于“兩難”的境地，影響了稽核職能的充分發揮。

　　“雙重領導”的另一個突出問題是對稽核信息真正反饋的障礙。在“雙重領導”稽核體制下，稽核部門處于一種領導關系不確定，稽核責任不明確的狀況。實際上稽核部門作為各級行的一個職能部門，只能是接受本級行長的領導，按照行長的安排開展工作。農業發展銀行現行的一級法人、分級授權的管理體制，使得總行不可能直接管理或監控所有的經營活動，需要授權委托給各級行行長。而由于各自的職責以及對職責履行結果的考核，必然牽涉到領導者個人的或者單位集體的利益。正是這些局部利益沖突，在各級行之間往往會出現對稽核工作的干預，稽核信息失真是一個突出的問題。不僅僅稽核部門不能如實披露稽核信息的問題，甚至是使稽核部門處于不敢查或不敢真查，不敢報或不敢全報，存在難以實施有效稽核監督的問題。

　　二、對現行稽核體制進行改革的思路

　　農業發展銀行對稽核體制改革一直非常重視。朱總理在全國金融工作會議上提出：“銀行內部稽核部門要真正實行總行垂直領導”。2002年4月，何林祥行長在全國農業發展銀行稽核工作會議上指出：“目前我行稽核體制暴露了一些問題，主要是稽核的相對獨立性和權威性不強，稽核難、反映難、處理難，不能對一級法人負責。稽核質量不高的問題不能得到有效解決，不能很好地適應形勢發展和工作需要，有必要進行適當改革”。

　　農業發展銀行稽核體制究竟怎樣改革好？我認為有二個前提：第一、理想的內部稽核模式應該體現標準化的、超然的原則，要保證其獨立性。要把實際工作中可能存在的客觀制約因素減少到最低限度；第二，必須適應農業發展銀行一級法人、三級管理、一級經營管理體制的特殊要求。改革的最終目標是要逐步建立由總行垂直領導的、對一級法人負責的稽核管理體制，但必須分階段來實現這個目標。現階段改革的具體設想是“改革兩頭，改造中間”。一頭是總行，成立在監事會和總行行長領導下的稽核監督委員會，總行稽核部為其執行機構。稽核部既是總行的一個職能機構，又根據稽核監督委員會的指示，對總行管理活動中內部控制的適當性、及時性、有效性和執行效果進行稽核評價和監督。直接計劃、組織總行稽核項目的實施，同時負責系統內部稽核管理；另一頭是改革一線稽核體制，這是最重要的，也是最迫切需要改革的。撤消地市分行稽核科，地市分行不再承擔對縣（市）支行實施稽核監督的職責，集中精力加強對轄內的業務檢查監督及其他管理活動。設立由分行稽核處領導下的稽核派駐組，負責對地市分行及其營業部、縣（市）支行的稽核監督。這里一個比較突出的是稽核隊伍的人事管理問題，可以采取交流制由省分行人事部門集中管理。

　　所謂“改造中間”，即實行適度的稽核部門管理和稽核項目管理分離。稽核部門管理，如稽核計劃管理、人事管理、質量管理、培訓管理、檔案管理等仍在現行體制內實施。對稽核項目管理分成“總行項目”和“省分行項目”執行。總行稽核部門系統對內部會計控制、內部管理控制實施更全面的直接監督，保證第一手的稽核信息直接通達。“總行項目”的計劃、組織、報告、考察等由總行稽核部負責，并直接對總行稽核監督委員會報告。必要時總行可以臨時指派特派員負責對項目的監督。