[摘　要]財政改革是經濟改革的重要組成部分，經過多年特別是近十年來的努力，我國財政改革取得了非常可喜的成效，在取得成效的同時，我國財政改革仍然面臨一些亟待解決的問題。面對存在的問題，我國“十一五”期間及今后財政改革的目標定位是：逐步建立一個強大的國家財政，進一步健全、完善適應市場經濟要求的公共財政制度。本文就此問題做了一個基本評價，并對今后的財政改革提出了總體的政策思路。

　　[關鍵詞]財政改革；公共財政；財政政策

　　一、對我國財政改革發展情況的基本評價

　　（一）我國財政改革的成效

　　近十年來，經過不斷地改革，我國經濟發展非常快、變化非常大。從財政領域來看，財政改革、財政政策、財政管理變化比較大，改革力度也很大。

　　1.財政領域經過近十年的改革，新的財稅體制框架已基本確立。我國財政體制、稅收制度按照市場經濟及其制約下的公共財政的要求有了很大的變化，包括中央和地方的分配關系、國家和企業的分配關系、稅制的分配關系都有了很大的變化，按照市場經濟的要求更加規范。

　　2.中國的財政政策在我國的社會經濟發展過程中起到了非常大的作用。我國從1998年開始到2004年實施的積極的財政政策，發行長期建設國債9100億元，對我國經濟的增長起到了非常大的作用。從理論上來講，經濟的增長靠的是“三架馬車”———投資、消費、出口的帶動，而積極財政政策對投資、消費和出口的增長起到了非常大的作用，通過這三方面最終促進我國經濟的增長和結構的調整。可以說，到目前為止經濟形勢之所以這樣好，很大程度上要歸功于積極財政政策的實施。

　　3.財政管理包括預算管理、支出管理，近年來的變化也比較大。我國歷史上，財政改革的重點是放在收入方面，在支出管理、預算管理方面，我們和市場經濟國家差距比較大。從預算編制到預算執行，在透明度、管理辦法方面都和國外有比較大的差距。近幾年我國財政預算管理改革的力度很大，使我國的財政管理向著制度化、規范化方向邁進。

　　4.通過財政改革以及政策性調整，中央、地方及全國的財力都有了較快增長。就全國而言，1980年全國的財政收入大約是1000億元，1992年全國的財政收入也只有3400億元，而到2004年全國的財政收入已經超過26400億元。總體財力的提高，對政府宏觀調控能力的改善，對整個國家社會經濟的發展發揮了非常明顯的作用。

　　（二）我國財政改革目前面臨的問題

　　1.財政收入占GDP的比重仍比較低。1978年，我國財政收入占GDP的比重是31%，之后不斷下降，到1996年這一比重下降到10.7%，從1996年到現在，財政收入占GDP的比重開始回升，到了2004年這一比重上升到19.3%.盡管如此，應該說目前這一比重仍然偏低。依據是：一是這一比重與政府宏觀調控的要求相比、與我國經濟發展對財力的要求相比還有很大差距。有很多事情需要財力支持， 但因財力不足，使之無法滿足；二是這一比重與國際相比還有很大差距。據世界銀行有關統計數據，低收入國家財政收入占GDP的比重約為23%，中等收入國家27%，高收入國家達40%.由此可見，我國這一比重同世界其他國家相比嚴重偏低。不管從國外的情況來看，還是從過去的100年多來看，亦或從發展趨勢來看，財政收入占GDP的比重均呈現不斷上升的趨勢，可以說財政收入比重提高的趨勢是現代社會、現代市場經濟發展的一個必然規律。

　　2.財政赤字和債務規模表現出加速膨脹的趨勢。財政赤字在“八五”期間（1991年-1995年）大約每年不足400億元，“九五”時期（1996年-2000年）大約每年1300億元，2001年到2004年財政赤字大約每年3000億元，財政赤字的規模在不斷提高，從而也使我國總體的債務規模提高的速度非常快。財政部向社會發行的債務，1991年為93億元，到1995年已達1510億元，2004年的債務收入高達7022億元，其中長期建設國債1100億元。我國目前已進入債務高峰期，即借新債還舊債，2004年還本付息規模是2900億元，加上巨額的赤字，所以債務發行規模急劇擴大。到2004年底，我國的債務余額為22000多億元，略低于上年的財政收入。這也是影響我國下一步財政發展戰略的重要因素。

　　3.中央財政的財力在下降，債務在上升。中央的財力等于中央財政收入加上地方對中央財政的上解減去中央對地方的稅收返還。到目前為止，中央財力占全國財政收入的比重大約不到1/3.由于我國的財政赤字與債務都是指中央財政的赤字與債務，所以目前中央財政的債務依存度已超過60%.因此，盡管我們的財政狀況有改善，但潛在的風險依然存在。

　　4.財政支出方面存在很多問題：首先是財政資金總量不足和財政資金浪費的現象并存，即一方面財政資金比較緊張，另一方面存在財政資金浪費的現象。具體表現在：一是我國建設領域存在大量盲目建設、重復建設，盲目引進、重復引進的問題，這主要是領導決策機制的問題；二是我國城鎮建設浪費現象嚴重，大拆大建，大搞形象工程、政績工程，超過了國家和地方財政的承受能力；三是法制不嚴，紀律松弛，腐敗嚴重。其次是財政分配的格局與市場經濟的發展要求還很不適應，財政“缺位”和“越位”的現象并存。財政缺位即財政應該支持的卻支持不到位，表現在對教育、環保、“三農”等方面；財政越位即在改革發展的過程中財政不應支持的、財政應該退出的領域，卻沒有退出。第三，財政供養的人口太多。比如1996年，財政供養人口數量為3672萬，比1978年增長了27%；供養比例也由2.1%增長到了1978年的3.0%.目前，財政供養人口數量已經達到了3840萬，其中公務員是1000萬，事業單位職工是2800萬，這對各級財政都形成了很大壓力。

　　5.地區間經濟發展的差距擴大。盡管西部地區近幾年增長勢頭比較快，但與東部地區相比，仍然比較滯后。在1995年，東部地區的財政收入約占全國財政收入的50%，中西部地區約占到49%；2000年東部地區這一比重上升為56%多，西部地區已不到44%，到2004年東部地區的財政收入占全國財政收入的比重超過60%.因此，中西部地區的財力現狀對地區經濟發展的支撐能力比較弱，對科教文衛和社會發展的支撐能力同樣也比較弱。這就是說，從長遠發展趨勢來看，地區間經濟社會發展的后勁是不同的，中央財政下一步應該有所作為，特別是在緩解區域間財政、經濟及居民收入水平、消費水平之間的差距方面，應該承擔起重要的職責，要進一步通過財政政策、財政改革防止差距的擴大。

　　6.基層財政非常困難，尤其是縣鄉兩級財政困難。主要表現在：第一，基層財政赤字面非常大。全國縣級預算單位大約有2400多個，赤字面大約占到1/3，而且主要分布在中西部地區。第二，債務情況嚴重。截至目前，鄉本級、村本級債務余額大約是3259億元，其中鄉本級債務是1776億元，村本級債務是1483億元，而縣本級債務余額大約占到縣鄉村三級債務總額的70%.第三，工資拖欠嚴重。現在，我國仍有許多地方發不了工資，主要集中在中西部地區的基層，表現在兩方面：一是工資政策不能兌現，財政沒錢，二是不能按時發工資，欠發工資。

　　7.財稅體制改革領域存在很多問題。第一，事權的劃分存在弊端。最大的弊端是中央本級的事權沒有完全明確，中央本級應該做的事情下放到地方，事權下放，財力集中，成為基層財政困難的重要原因。尤其是，教育方面的事權沒有理清，基礎教育包括農村教育事權下放到基層，基層完全沒有能力承擔。中央和省本級只重視高等教育，忽視了基礎教育。第二，地方稅制體系改革不完善。地方稅種改革滯后，稅權劃分不合理。第三，企業所得稅實行內外資企業兩套稅制。內資企業的稅負為22%，外資企業的稅負為11%，內資企業無法公平地參與競爭。第四，轉移支付制度存在很大的弊端。目前，財政部對地方的各類轉移支付大約每年9000億元，其中稅收返還近5000億元，財力性轉移支付包括各專項撥款是4000多億。存在的問題：一是轉移支付中的稅收返還按基數法分配，對改善地區間的發展差距和財政差距非常不利；二是專項撥款太多，總量多，分配不規范，透明度不高。

　　二、今后我國財政改革發展的目標定位

　　（一）通過改革和政策調整要逐步建立一個強大的國家財政

　　國家財政既包括中央財政，也包括地方財政。建立一個強大的國家財政，不是從財政自身考慮，而是從宏觀的角度、從戰略的角度、從長遠的角度、從大局考慮給未來的財政定位。未來中國社會經濟發展的前景和面臨的難點表現在以下兩方面：

　　1.未來20-30年中國經濟將保持“又長又高”的增長。之所以得出這樣的結論，根據以下幾點：第一，中國是發展中國家，未來長時期內需求潛力很大。從理論的角度和國外的經驗來看，有需求就會帶動國家的經濟增長，需求和增長的關系非常密切。需求表現在三方面：一是基礎設施需求潛力大。二是城市化發展的潛力非常大。目前的城市化率大約40%，到2020年，城市化率將達到55%-60%，城市化的發展對需求是一個很大的帶動。三是產業結構調整會有大量的需求。較大的需求對中國未來的經濟增長有很大的帶動作用。第二，我國下一步的增長和發展有物質和技術的支撐。我國現在有72種產品的產能、產量在國際上居第一，主要農產品、主要工業產品的產量在國際上都處于領先位置。第三，中國的儲蓄率很高。到目前為止，居民儲蓄大約超過12萬億元，這對中國未來的經濟增長是很大的支持。第四，國際經驗表明，當一個國家從低收入向中高收入過渡時，會有很長時間的高增長。

　　2.中國未來社會經濟發展正處于一個經濟和社會的轉型時期。中國未來發展的定位是要實現“四化”，即工業化、市場化、城市化、國際化。但“四化”對社會經濟的沖擊很大，在這樣一個過程中，中國未來社會經濟的發展還面臨很多難點。世界銀行的報告《2020年的中國》中指出，中國未來若干年的發展面臨四大難題：一是中國的未來用什么手段來避免經濟的大起大落，促使經濟平穩、健康、協調地發展。二是中國未來的糧食安全會對中國形成很大的考驗。三是環境保護。四是社會保障。報告稱，“中國下一步如何建立一個既充滿競爭又充滿關懷的社會，對中國政府是一個很大的考驗”。除此之外，就業也是一個很大的問題，中國越往前走，就業壓力就越大；中國下一步還要加強國防。因此，我們未來的財政政策必須要從宏觀的、戰略的角度來考慮建立強大的國家財政。建立強大的國家財政有三個標志：一是通過改革要提高兩個“比重”，即中央財政收入占全國財政收入的比重和中央財政收入占GDP的比重；二是減少赤字，控制債務；三是建立防范風險的機制。

　　（二）通過改革要建立適應市場經濟要求的公共財政

　　公共財政的核心點就是要解決市場失靈，要提供公共產品，要滿足社會公共需要。公共財政改革過程中最大的爭議是在公共財政框架下，下一步財稅政策還要不要支持經濟發展。有人認為，公共財政的任務就是滿足社會的公共開支。筆者認為，在市場經濟和公共財政改革的框架下，我國未來的財政政策和稅收政策還是要想辦法支持經濟發展，公共財政和財政支持經濟的發展二者不要對立起來。這種“支持”和傳統的對經濟發展的支持是不一樣的。首先是支持的范圍不一樣，以前財政支持就是統收統支，而下一步的支持需要明確選擇支持的方向和重點。其次是支持的手段不同，過去支持經濟發展的手段是投資辦企業、搞項目，下一步在市場經濟條件下財政支持經濟發展的手段，第一是要大量運用財政貼息的手段，第二可以考慮運用財政投資補助手段，第三可以考慮運用財政股份投資的手段，此外還有稅收、政府財政的手段，可以綜合運用這些手段支持我國經濟的發展。

　　三、今后財政改革總體的政策取向和政策思路

　　（一）財政政策的轉型

　　今年開始我國實行穩健的財政政策，這主要是考慮到宏觀經濟形勢的變化，財政風險的增加，同時也考慮到財政的可持續發展。下一步穩健的財政政策的發展趨勢：

　　1.財政赤字要逐漸減少。今年預算安排的赤字是3000億元，而去年的財政赤字是3200億元，財政赤字率要逐年下降。財政赤字率今年是2%，去年是2.3%，2003年是2.7%，2002年是3%，可以看出我國的財政赤字率在下降，今后一段時期，我國財政赤字的規模不一定會有很大減少，但赤字率會繼續下降。

　　2.長期建設國債要繼續減少。今年的長期建設國債是800億元，去年是1100元，2003年是1400億元，2002年是1500億元，規模在不斷減少。今后幾年我國的長期建設國債不會取消，但是規模下一步會適當壓縮。

　　3.預算內投資會增加。長期建設國債減少后，為了發揮財政宏觀調控和支持經濟發展的作用，財政預算內投資要進一步增加。前兩年財政預算內投資每年增加100-150億元，下一步隨著財政分配結構的調整和財政收入的增加，預算內投資還會進一步增加。

　　4.長期建設國債和預算內投資的方向要發生變化。第一要支持現有的已開工的在建工程，第二要加強對農村的投入，第三要對西部大開發和老東北工業基地的振興以及中部的崛起給予必要的傾斜，第四要支持國有企業的技術改造。

　　（二）下一步財政支出的重點方向

　　1.大力加強對“三農”的投入。去年，中央財政和地方財政對“三農”的投入規模在歷史上是力度最大的一年，總額達3000億元。財政部最近提出公共財政要覆蓋農村。相應的政策措施有：一是加大對農業和農村基礎設施的投入。包括水利設施、農業生態、國土整治、移民建鎮、農村電網等。二是支持農業結構調整。包括種子工程，畜牧良種，優質飼料，優質農產品基地，產業化龍頭企業等。三是完善農業社會化服務體系。財政要增加氣象投入，病蟲害疫情監控的投入，農產品信息網絡建設的投入等等。四是逐步建立農業救助性支持體系。包括農業災害補助，農產品市場風險補助，農村困難群體糧食補助，特殊困難農民生產補助（農機具、良種）等。五是加大對農村教育、衛生、社會保障的投入。

　　2.加強對社會保障的支持。社會保障整體的改革面臨三大任務：一是拓寬社會保障的覆蓋面。二是降低社會保障收費。三是解決個人賬戶的空帳問題，目前空賬余額是6000億元，以每年1000億元的速度遞增。解決這些問題，財政要做的是：第一，調整分配結構。中央和地方共同努力，要提高社會保障支出占財政支出的份額。第二，建立社會保障預算。我國未來的政府預算應該包括三大預算，即政府公共收支預算、國有資本預算、社會保障預算。第三，社會保障收費的征管方式改革。目前全國21省市由地稅部門來收取社會保險費，將在全國推開。

　　3.加強對企業的支持。要轉變觀念，下一步應該不分所有制，按國家的產業政策支持。此外還有綜合運用其他各種手段進行支持。地方政府要正確理解把握好、運用好國家對國有企業改革發展的政策。中央財政對國有企業的改革發展要做三件事情：一要支持政策性破產；二要支持國有企業主輔分離改革，把社會職能剝離出來；三要支持國有企業的技術改造。

　　（三）稅制改革的發展方向

　　1.增值稅轉型。即把生產型的增值稅改為消費型的增值稅。東北試點的效果非常明顯。下一步要盡快在全國推廣。國家因此減少的財政收入是800億到1000億。

　　2.內外資企業所得稅盡快并軌。

　　3.加強對節能、節水、環保、資源綜合利用等行業的支持。

　　4.取消農業稅。目前全國28個省市農業稅已免征，明年可以全部取消農業稅。今后我國在很長時期，農民處于無稅時代，之后是統一城鄉稅制。

　　（四）中央與地方財政的關系

　　1.所得稅共享政策要穩定。中央60%，地方拿40%.

　　2.中央對地方的轉移支付制度要完善，特別要加大一般性轉移支付和對中西部地區、民族地區、困難地區的轉移支付。

　　3.大力減少專項撥款，進行歸并，提高透明度。

　　4.關于省以下財政體制的改革。這里主要是省直管縣的改革，在浙江省已取得了非常好的效果，2004年又在河南、湖北、吉林三省進行試點。省直管縣的改革已列入十六屆五中全會的精神，但全國不能“一刀切”，要根據各地情況可以分散決策。此外，省以下財政體制改革還要考慮以下幾方面問題：第一，積極推進事權劃分改革。第二，地方稅改革要加大力度。第三，完善省以下轉移支付制度。第四，行政事業改革要配套進行。沒有這些改革，光有省管縣改革，中央與地方的關系、省以下各級地方的關系也不能處理得很好。