隨著全球跨國購并浪潮涌動，外資購并我國國有企業也已展開。外資購并國企對中方利益到底會產生什么影響，與購并的條件和購并機制密切相關。外資購并我國國有企業是在特殊的法律、政策條件下，在市場經濟體制尚不完善的狀況下，即政府機構對企業活動的不合理干預與放任自流并存、國有企業治理機制分化成了政府主導型和企業自主型兩類、國有企業在走向市場的過程中行為方式存在嚴重扭曲的背景下展開的。購并中的供給與需求關系失衡，等待外商購并的國有企業數量遠遠大于外商的需求，形成了特殊的外商購并國有企業的運行機制。

　　1.法律外資控股購并國有企業與內資之間的重組受不同的法律關系調節。我國沒有專門的適用于外資購并國有企業的法律，也沒有專門規范并購行業的法律和法規。調節外資購并國有企業活動的基本法律散見于以下幾個法律法規中：《中華人民共和國中外合資經營企業法》、《關于企業兼并的暫行辦法》、《關于出售國有小型企業產權的暫行辦法》、《國有企業財產監督管理條例》、《國有資產評估管理辦法》、《關于進一步加強外商投資管理工作若干問題的通知》、《中外合資經營企業合營各方出資的若干規定》、《中外合資合營各方出資的若干規定的補充規定》、《外商收購國有企業的暫行規定》和《關于外商投資企業合并與分立的規定》。在這些法律法規中涉及跨國購并的主要問題是：股權安排、企業治理結構和經營設定、行業準入、企業待遇等。而參照這些法律法規執行的外資購并活動，交易成本具有不確定性，達成購并協議的成本取決于雙方的態度和談判的條件，并不取決于明晰的法律規定；履行協議的成本、解決糾紛的成本，都取決于購并雙方的供求關系和態度，缺乏相應的明確法律規范。

　　2.政策長期以來，我國對于外商投資企業（包括外資控股企業和外資購并的國有企業），實行以所得稅為核心的優惠政策待遇，不僅中央規定了所得稅的“免二減三”優惠，而且地方政府規定有各種各樣的優惠待遇。此外，產業政策在調節外商投資方向中起到了越來越重要的作用，限制類產業目錄規定了不允許外商控股或獨資經營的內容，而大多數產業領域并沒有對外商控股購并國有企業提出限制。這為外商購并國有企業留出了較大的空間，而且對于外資購并國有企業具有很大的吸引力。盡管中國缺乏明晰的法律制度調節外資購并國有企業的活動，但外資購并的供求仍會十分活躍。

　　3.國有企業制度國有企業制度具有兩個鮮明的特征：

　　第一，全民所有制采取國家所有制的形式，不僅委托代理的鏈條很長，而且委托代理成本居高不下。在公司制改革中雖然這樣的委托代理關系出現了新的變化，但并沒有改變這樣一個事實：雖然理論上全民是國有企業的惟一所有者，但企業的剩余索取權和控制權是掌握在政府機構或企業內部人手中，形成了掌握企業實際控制權和剩余索取權的政府機構并不能對企業的虧損風險負責，到爭相分割收益的局面。

　　第二，在“放權讓利”的改革過程中。國有企業演變成了兩種類型：一種是政府主導型的國有企業或國有控股公司；另一種是企業主導型或內部人控制型國有企業、國有控股公司。對于前者來說，政府不愿意放棄對企業的控制權，或在加強委托人對代理人約束的條件下，保持了政府機構作為委托人的權利-控制代理人的行為，企業的購并和跨國購并決策集中在政府機構手中；對于后者來說，政府在促進“政企分開”的過程中也放棄了對企業重大問題的決策權，企業經理人員成了企業的實際控制者，可以決定購并事宜，國有企業的這種體制狀況，決定了它與私有制市場經濟下企業購并遇到的問題和購并機制是不盡相同的，政府的行為方式對外資購并具有決定意義。

　　4.政府行為 在政企關系沒有得到合理解決的條件下，政府在企業購并中發揮著獨特的作用：

　　如果政企不分，政府不僅要對跨國購并契約簽定的有效性進行最終確認，如果履約遇到困難或市場條件發生變化，造成市場壟斷或不正當競爭，或職工、社會不可接受，政府會阻止購并契約履行；政府可能以所有者身份直接參與談判，即使企業之間達成契約，政府也可能否定契約，或即使企業之間不能達成契約，政府也可能促成契約，政府對于購并契約具有直接的控制權，締結契約的交易成本一般也由政府承擔。這與私有產權條件下的購并行為不同。在私有產權下，由于所有權的可分割性、可讓渡性和法人治理結構的完善性，產權交易受政府控制的情況較少，一般只有在超出社會可接受程度，如購并交易造成壟斷或不正當競爭以及形成履約障礙或市場條件發生了變化，政府才會對購并交易進行控制。

　　如果政企分開，但所有權約束松弛，企業掌握了重大問題的決策權，包括購并決策權，則政府部門對于外資購并國有企業的態度會發生變化，往往愿意為企業購并提供服務和支持。這時政府在企業購并中的行為方式與私有產權下接近。

　　另外一個值得注意的問題是，中央政府與地方政府在面對外資購并國有企業時，利益機制不同，因而各自對待外資購并國有企業的態度、行為方式也不盡相同。

　　中央政府直接代表人民占有生產資料，同時還是社會管理者和宏觀調控者。作為所有者代表，其行為目標是保證國有資產保值增值，實現收益最大化；而作為社會管理者和宏觀調控者的行為目標是保證社會經濟安全，實現充分就業、物價穩定、經濟發展、國際收支平衡以及社會的資源配置效率最優。外資控股購并國有企業，如果既能改善國有企業的效率，實現國有資產收益增加，又能增加就業，拉動社會經濟增長，促進社會經濟效率，而且不影響社會經濟安全，中央政府當然會支持企業購并。但是，購并的社會經濟影響往往是復雜的，對于改進企業效率、實現國有資產保值增值，與增進整個社會的經濟效率、社會經濟安全和實現社會管理目標之間，存在沖突是難免的。這時，中央政府只能在矛盾中做出抉擇。在外資購并國有企業中，中央政府經常充當的角色是協調不同政府部門和不同地方政府的利益沖突，裁決購并中遇到的重大矛盾。

　　由于國有企業是全民的資產，地方政府在代理行使資本所有權時是接受中央政府的委托，處于第二層次的代理人地位上，地方政府對于國有資產保值增值的關心程度一般要低于中央政府，地方政府更關心的是地方財政收入的增長，減輕財政包袱和地方經濟增長的政績。外資購并國有企業對于中央政府和地方下令職能履行的影響是不盡相同的，對于各自利益關系的影響也存在差異。例如，在國有企業產權流動問題上，中央政府與地方政府對成本-收益的評價就會不同，對于中央政府是成本的，對于地方政府可能恰恰是收益。外資購并國有企業后，過去是中央國有企業，現在會轉變為無主管部門的企業，與地方政府的經濟關聯性就會增強。

　　比較中央政府與地方政府在外資購并國有企業中的利益機制會發現，外資購并國有企業可能需要面對國有資產流失問題、裁減企業冗員問題、壟斷和不正當競爭問題、財稅收益重新分配問題，而這些問題對于中央政府來說是成本，但對于地方政府來說，倒可能是收益。財稅收益在中央與地方的重新分配，將有利于地方政府，屬于地方政府的收益；裁減冗員會增加地方政府的壓力，但拒絕購并，維持國有企業低效率，同樣會減少地方政府財稅收入；至于國有資產流失，地方政府關心的程度并不高；反壟斷主要也是中央政府需要面對的問題。至于購并后企業獲得發展，則既有利于地方政府，也有利于中央政府實現其職能目標。因此，在外資購并國有企業中，地方政府往往有更大的動力和熱情。

　　5.購并的供求關系從供給的角度看：第一，國有企業具有參與跨國購并的愿望強烈。為了實現國有企業產權的多元化、國有產權的流動性，加快國有資產重組，完善社會保障制度，吸收外商投資，拉動經濟增長和發展，國有企業會積極尋求外資購并的渠道。第二，政府的行為目標和行為方式，決定了對于外資購并國有企業的態度朝著積極的方向轉變，為外資控股購并國有企業打開了大門。中央政府會在權衡利弊得失和協調購并的矛盾中進行選擇。但由于地方政府是外資購并的積極支持者，不僅可能直接促進地方主導型國有企業的跨國購并，而且會盡量說服中央政府同意跨國購并的完成。總之，地方政府對于跨國購并的態度比起中央政府還要積極，地方政府與企業的距離比中央政府近，對跨國購并的推動作用也更明顯。第三，地方國有企業，相互之間存在競爭關系，在對待跨國購并問題上，也存在明顯的競爭關系，這大大增加了國有企業參與跨國購并的供給。跨國公司往往能夠利用國有企業之間的競爭關系，多處出擊，尋找購并對象，壓低購并條件，在購并中處于有利地位。

　　從需求的角度看：第一，我國國有企業所有者缺位。外商購并國有企業不僅能夠獲得一般的購并收益，而且往往能夠獲得購并國有企業的特殊收益：以低廉的價格購并國有資產，在購并后的經營中掌握企業控制權獲得高收益。第二，我國關于跨國購并的政策法規不配套，轉軌中存在著體制缺陷，外資購并談判成本高，但為了吸收外商投資，制定了以所得稅為核心的優惠政策體系，使外商的履約成本降低。第三，在體制轉軌過程中，中國經濟保持高速增長，為外商提供了獲得高收益的條件。這使外商對于以購并方式盡快進入中國市場具有巨大的吸引力。

　　綜合供給與需求兩個方面的情況，外商購并國有企業的需求旺盛，恰恰與國有企業愿意提供購并的供給以及降低購并的條件密切相關，在外資購并國有企業中，中外雙方處于非均衡的狀態，等待購并的國有企業遠大于外資的需求，外商處于強勢地位。

　　6.外商購并國有企業的機制 上述因素在交互作用中，形成了外商購并國有企業的獨特機制。外商購并國有企業的過程是中外雙方企業討價還價的過程，其中的核心問題是圍繞產權交易的交易條件展開的談判。

　　考慮到外商購并國有企業受相關的法律與優惠政策調節，是在國有資產多重委托代理制度下，在存在政府主導型企業、自主型企業兩類國有企業制度下，中央政府與地方政府的行為方式不同以及外商購并國有企業的供給大于需求的關系下展開的，隨著國有企業改革的深化，中央直屬企業的法律所有權與法人財產權逐步發生分離，中央政府的職能也逐步轉變為社會管理，國有企業轉變為自主型企業，在購并交易中企業管理層更關心的是對管理者和職工的補償條件，而非國有資產的交易價格；而地方國有企業無論是政府主導的企業，還是自主型企業，更關心的同樣是補償條件，甚至會為促成購并交易而降低國有資產的交易價格。我們可以構畫一個外商購并國有企業的交易范例。

　　如果M 代表資產評估事務所等社會中介機構對國有企業資產的評估值，是國有企業能夠接受購并的最低條件。該值為購并雙方所清楚。 V代表國有企業自己對企業交易價格的評估值，它包括兩部分：一部分是國有企業對自身資產價格的評估值；另一部分是國有企業內部職工和管理層等利益相關者能夠接受的使利益不受損的補償條件。一般國有企業對V是清楚的，但外商并不清楚，但外商知道V的概率分布區間。W 代表外商對國有企業交易價格的評估值，它也包括外商對國有資產的評估值和對國有企業利益相關者的補償條件兩部分，是外商能夠接受的最高限額。T代表中外雙方同時能夠接受的購并條件。于是， 各變量之間存在以下關系：

　　M≤V≤T≤W

　　其中的含義是：社會中介機構對國有企業的資產評估值是，購并交易的最低限額，低于該價格，即使外商能夠滿足對職工、管理層和其他利益相關者的補償條件，國有企業內部人也不敢輕易以低于社會中介機構評估值的價格同意外商購并。購并交易的最高界限是外商對國有企業的評估值，如果購并條件高于該價格，則外商不能接受。比較現實的交易條件是既高于或等于社會中介機構的評估值，又等于或低于外商的評估值。在這個區間中，中外雙方討價還價的博弈過程決定著購并交易價格。

　　值得注意的是，社會中介機構對于國有資產的評估值是否公正、準確，決定著中方利益能否得到有效保護。由于內部人控制下的國有企業的管理層以及地方政府主導下的國有企業和管理機構，都存在著希望壓低國有資產評估價格以促成購并交易的可能性，為了低估國有資產的價值，客觀上存在著腐敗的條件。加之我國資本市場發育不健全，難以為國有企業資產評估提供一個參照系，國有資產評估的隨意性也就在所難免。這也是國有資產流失的重要原因和途徑。在中外雙方討價還價的過程中，外商往往利用參與購并的國有企業供給大于需求以及國有企業之間的相互競爭等有利條件，壓低購并價格，而中方存在壓低國有資產評估的可能性，雙方就國有資產本身的購并交易價格達成協議的可能性也較大。

　　雙方爭議最大的往往不是資產本身的價格，而是企業利益相關者的補償條件：如對于裁減職工的數量和補償條件，企業資產的處置-不良資產的剝離、被購并國有企業的分拆、出售、管理者的安排等。中方職工和管理層往往會提出較高的補償條件。

　　對于中央政府來說，即使能夠控制國有資產的評估，但由于信息不對稱，也難以準確掌握國有資產的評估價格，而且在社會評估機構的評估值與外商的評估值之間，還存在選擇的空間。在外商購并國有企業的過程中，政府特別是中央政府不得不在一系列復雜因素和矛盾中做出選擇，并把購并后的市場影響如會不會形成市場壟斷、影響中國技術開發和就業等因素作為決策的參考條件。決策部門應該充分估計到外資購并國有企業的特殊條件和機制下可能帶來的相關影響，以維持中方在外資購并中的利益。