優化和重組稅收業務、科學設計業務流程、明確職責分工、加強協調配合、建立完善的操作性強的崗責體系是稅務內部管理體系改革和完善的目標。作為基層稅務機關，（本文專指基層的稅務分局、稅務所這一塊），既是稅務工作的前沿，而且也是稅法與納稅人的直接面對實施者，是稅務機關的最小派出單位，“上面千根線，下面一根針”是其特點，其工作質量、管理水平的好壞，直接關系到稅法的正確貫徹實施。因此，構建一套科學合理又符合基層稅務機關實際的征管模式和運行機制至關重要。

　　一、對當前基層稅收征管模式的客觀評價

　　我國的稅收征管模式是從“一員進廠，各稅統管”逐步轉移到“以納稅申報和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”上來，作為基層稅務機關，在稅收征管模式的定位中，就是優化服務和強化管理。多年來，各地基層稅務機關在稅收征管上做了很多努力，形成了許多好的管理方法和管理手段，比如在納稅戶戶籍和稅源管理上主要有以下方式：劃片管理；按行業管理；按經濟性質管理；按稅源大小管理；管戶平均分配管理等等。實事求是地講，基層稅務機關的上述管理方式在目前條件下雖具有一定的客觀合理性，但都沒有離開“一人管戶，事事統管”，集各管理環節與內容于一身的格局，由于沒有形成一套科學合理的征管體系和運行機制，使得征管崗責不明，內外監督不到位，業務流程不嚴，稅務人員的自由裁量權無法監控，在日常的稅收管理上顧此失彼的問題十分突出，造成管理松弛、漏征漏管，以及個別稅務干部違法犯罪時有發生，給一些不法分子有可乘之機，可以說依法治稅、應收盡收沒有完全體現，必須認真研究并加以完善。

　　二、構建基層稅收征管新模式的基本原則

　　要構建一個科學、合理、切合實際又便于操作的基層稅收征管模式，必須堅持以下原則：科學界定征管崗位和職責、規范稅收業務管理流程、嚴密內外監督制約機制、強化責任追究，保證各個工作環節的快速、暢通，真正體現依法治稅和方便、快捷地為納稅人服務。

　　三、基層稅收征管模式的構建設計及其規范

　　作為基層稅務機關，其基本的業務工作包括：稅務登記、納稅申報、發票管理、違章處理、資料收集、票證管理、稅務統計、征管檔案管理、稅法宣傳和納稅輔導以及名目繁多的上傳資料工作等。在這紛繁重多的日常事務性工作中，必須對其稅收征管工作進行重新定位和分類，可以概括形成：納稅戶戶籍與稅源管理、納稅申報管理、發票管理、納稅評估與稽核管理、稅收票證與計劃管理、稅收信息與征管資料檔案管理六大崗位體系。同時，按照“按事設崗、按崗定責、責任到人”的原則，設立既符合征管工作實際，又與“六大崗位體系”相適應的征管工作崗位和人員，實施“以崗位定職責、以環節定規范、以服務標準定責任、以最終成果定獎懲”，形成各體系相互分工，各崗位相互制約的高效、透明的管理模式和運行機制，即：“崗位管理、環節監控”征管模式。

　　設計構建一個科學合理的崗責體系，必須還要有一個科學合理的運行機制來配套保障，我們認為，制定一套《基層稅務機關崗責體系和工作規范》尤為必要，分別為各體系制定較為詳細的工作職責、工作方法、工作步驟、工作要求、職責權限、文書使用等內部運行機制和操作規范。比如，從各崗位體系的工作職責、內容、工作規范來講，主要包括以下內容：1、納稅戶戶籍與稅源管理納稅戶戶籍與稅源管理是基層稅務所的一項重要的基礎性工作。主要是對納稅人、扣繳義務人進行科學合理的分類管理和納稅輔導，做到“監控到戶、責任到人”。其主要工作職責是：受理稅務登記、確定、錄入新辦證納稅人的有關納稅基本資料，做好納稅輔導，告知有關事項，建立納稅戶征管檔案，為正常申報管理作好準備；受理納稅人申請稅務登記變更、注銷；定期對所管區域的納稅戶情況進行清理檢查并負責所管區域內納稅人驗證和換證工作；建立重點稅源臺帳和檔案，完成稅源統計與分析。其工作規范主要是：接到新辦戶有關資料后，及時確定管戶聯系責任人，并要求在規定的工作日內仔細核對稅務登記與工商登記資料的內容是否相符，審查重要合同、章程，核實銀行帳號和經營地址，建立納稅戶征管檔案；因經營地址變動或撤消、破產、解散等原因，需要申請稅務登記變更、注銷的，管戶聯系責任人應嚴格審核有關資料，收回證照，清繳發票，并轉交評估與稽核人員進行稅款清結算；對其他非正常原因形成的失蹤戶，由管理人員核實并提出意見，按程序報批轉作非正常戶管理；對在納稅戶戶籍與稅源管理過程中發現的所有違章行為均由評估與稽核人員核實并按規定作出處理。

　　2、納稅申報管理納稅申報是納稅人、扣繳義務人的法定義務，是稅務機關的稅收管理、稅款征收的重要職責。其主要工作職責是：宣傳稅收法律法規，搞好納稅輔導；依法督促辦理納稅申報；收集各類納稅資料，建立申報檔案；認真審核納稅資料，對納稅申報過程中發現的各類問題及時糾正和處理。其主要工作規范：依法督促納稅人按期辦理納稅申報，按要求收集各類納稅資料，建立申報檔案，對納稅人、扣繳義務人提供的納稅資料和各稅種納稅申報表進行全面審核，對審核發現問題的，應要求納稅人、扣繳義務人限期補正或重新辦理申報；對納稅人申請年度虧損認定、虧損彌補、財產損失認定、減稅免稅、緩交稅款等，應將相關資料轉交評估與稽核人員進行核查后按規定程序處理；對不按規定提供納稅資料、不按期進行納稅申報的轉交評估與稽核人員按規定處理。

　　3、發票管理發票管理是基層稅務機關的重要工作職責，是稅源監管的重要手段，基層稅務機關根據實際情況應專門確發票管理的崗位和人員。其主要工作職責是：受理納稅人、扣繳義務人領購發票的申請；審核納稅人、扣繳義務人的實際經營業務內容并對申請用票種類和數量進行鑒定；檢查發票使用情況，及時錄入用票量等有關信息。其主要工作規范：對納稅人、扣繳義務人領購發票的申請和實際經營業務內容進行鑒定，符合規定的應及時錄入管理信息系統并發給《發票領購證》，并核實其發票種類、購票數量、購票方式。發票核銷應嚴格執行驗舊購新制度，認真審核填開、使用情況和納稅情況，對在發票管理過程中發現納稅人、扣繳義務人有違反發票管理行為的，應及時轉交評估與稽核人員按相關規定處理。

　　4、納稅評估與稽核管理納稅評估與稽核是稅務人員在稅務機關的工作場所或被評估稽核對象的業務場所，依法對納稅人、扣繳義務人的有關納稅事項進行審查、分析、核對，并對違法違章行為進行糾正和處罰的行政管理活動。其主要工作包括：申報評估、日常納稅檢查、遲報催繳、各類違規處罰、減免緩退審核、納稅清算以及在日常征管檢查中發現的各類重大涉稅案件上報移交等七個方面的工作內容。其主要工作規范：第一：申報評估申報稽核是評估與稽核人員通過對納稅人、扣繳義務人納稅申報表或者代扣代繳稅款報告表真實性、合法性的審查，結合稅務管理信息系統存儲的有關信息和稅務檔案資料（包括稅務登記、各稅種納稅申報表、各期財務會計報表、稅務檢查及行政處罰情況）進行分析、核對，發現問題并進行處理。各申報期結束后，應將零申報及納稅異常戶作為重點評估對象，凡發現異?；蛘咭牲c的，由評估與稽核人員實施檢查。

　　第二：遲報催繳對未按規定期限辦理納稅申報的納稅人、扣繳義務人，由評估與稽核人員制作有關涉稅文書，按規定加收滯納金和實施行政處罰。

　　第三：減免緩退稅審核納稅人要求給予減稅、免稅照顧的，在接到提交的減免稅申請書后，由稽核人員進行審查，提出是否予以減稅或免稅的具體意見；納稅人提出緩繳稅款申請后，稽核人員應對提出的緩繳稅種、稅額、緩繳期限、緩繳理由以及資金狀況進行審查，提出是否準予緩繳稅款的具體意見，按規定的權限審批；納稅人提出退稅申請后，對納稅人提出的在某一納稅期間多繳納稅種、稅額的計算是否正確等逐一進行審核并提出審核意見，按照規定的權限審批。

　　第四：納稅清算納稅人申請辦理注銷稅務登記的，均由評估與稽核人員辦理納稅清算。納稅人作為債務人申請宣告破產或者債權人申請宣告其破產的，按有關規定進行清算。

　　稅收票證與計劃管理、稅收信息與征管資料檔案管理雖說是稅務機關的內部管理內容，也應確定相關的工作職責和工作規范。

　　與此相對應，還應對每一個崗位管理體系制訂出具體的工作步驟、工作方法、工作要求、職責權限、稅務文書使用、資料傳遞等內部運行機制和操作規范。

　　可以預測，上述稅收征管模式和運行規范將是基層稅務機關最科學、最合理的管理模式和運行機制。

　　四、構建新模式、建立新體系的意義與作用

　　構建新模式、建立新體系，對于完善征管、強化管理具有重要的作用：一是新模式對基層稅務機關的征管工作進行了重新定位和分類，更加明確了各崗位體系的目標、任務、職責權限以及工作運行基本規范，由于職責的細化和目標的可量化，對各崗位體系人員提出了更高的要求。比如：申報管理崗位人員，怎樣利用納稅申報過程中所收集的各類納稅資料，嚴格審核各項稅費的申報情況，這就要求崗位人員必須要具備一定的財會知識和較好的稅收專業水平，才能從基本資料的審核中發現問題，提高申報質量，增強了各體系責任人的工作責任感、緊迫感，在齊心協力抓好征管工作的同時，時時刻刻不忘自身素質的提高。

　　二是新模式、新體系的建立，可以使征管力度得到進一步加強，依法治稅更進一步得到體現。原來的征管行為，可以說基本上是專管員說了算，特別是各類違章違規行為出現了該罰不罰，講勾兌、講情面。新模式從規范行為、依法辦事著手，構建了新的崗位職責，明確了辦事程序和權限及運行規范，凡是涉稅違章違規行為，都必須交評估稽核崗位按規定程序進行調查處理，形成了各體系相互監督、相互制約的新的工作監控體系，有利于依法辦事、依法征稅管稅，更有利于從源頭上杜絕各種不良行為的發生。

　　三是將納稅評估與稽核作為基層征管單位的一個重要體系，更加鞏固和完善了管戶聯系責任制。充分發揮納稅評估稽核在基層征管工作中的重要和作用，有利于強化管理、堵塞漏洞。同時，在稽查的共同配合下，能最大限度的打擊各類涉稅違法違章行為，保證稅收“法制、公平、文明、效率”治稅思想的正確體現。

　　四是新模式新體系的建立，能使稅源管理工作得到進一步加強。新模式新體系設計的出發點就是緊緊圍繞納稅申報管理為中心，以納稅戶戶籍與稅源管理、發票管理、申報管理、評估與稽核管理為手段，在努力做好日常申報管理工作的同時，通過評估與稽核工作的有效運作，實現稅源管理工作上的有效監控，達到“抓大不放小”的目標，符合稅收管理體制改革新形勢下基層征管工作的新要求。

　　五是新模式新體系能使內部監控管理得到了進一步深化。新模式對各體系的崗位職責、任務、工作步驟、工作要求、職責權限等進行了詳細劃分，形成了一套較為科學合理的自律機制，更進一步明確了各體系人員的工作目標責任制，有利于內部工作的科學管理和監控，為規范工作考核，建立工作目標責任制提供了有力的依據。

　　五、對新模式、新體系構建的二點思考

　　1、關于稽查和征管單位的日常檢查問題新模式將日常檢查作為納稅評估與稽核崗位的重要工作職責，但稽查和征管單位的日常納稅檢查問題是當前面臨的一個重要認識問題。國家稅務總局以國稅發（2003）124號文作出了規定：日常檢查是指稅務機關清理漏管戶、核查發票、催報催繳、評估問詢，了解納稅人生產經營和財務狀況等不涉及立案核查與系統審計的日常管理行為。我們認為這種不涉及立案和不開展系統審計的檢查是一種檢查行為嗎？由于稅法意識和納稅誠信度等問題，不開展對納稅人系統的評估稽核怎樣知道是不是涉及立案問題，因此，國家稅務總局（2003）124號文的規定值得進一步研究。同時，我們在進行調查研究時，稅務干部普遍認為：各征管單位應該搞好日常的而且是全面的征管檢查，這是稽查工作的重要補充，是加強征管的重要手段和措施，也是管戶聯系責任制的要求，更是稅法賦予各級稅務機關的法定職責，如果所有的涉稅檢查都歸稽查，既不可能、也不現實，更不利于加強稅收管理。我們贊同這種觀點，但需要進一步明確有關工作問題，統一看法和認識。

　　2、關于如何進一步規范納稅評估與稽核問題納稅評估與稽核工作是一項新的工作方法實踐，其評估方法、評估程序和稽核過程中的執法權限、執法范圍、執法程序、法律文書的使用、涉稅案件的移交等，都需要進一步明確和規范，也是我們下一步需要研究和解決的重要問題。