[摘要]中國農民為國家的初步工業化提供了大量的農業經濟剩余。家庭承包制的實施，使得基層政府的財政汲取體制從政府到農民的分配型汲取方式轉變為農民到政府的收入型汲取方式，這種制度的固有缺陷和城鄉二元的公共產品供給體制是導致農村稅費問題形成和演變的主要原因。

　　[關鍵詞]分配關系；農村稅費問題；二元公共產品供給體制

　　國家與農民的分配關系是中國農業社會關系的主旋律，國家與農民關系的緊張與緩和都與國家分割農業經濟剩余的份額多寡密切相關，中國的歷史不斷地演繹兩者經濟關系從緊張到緩和再到緊張的周期律和必然律，這是由作為社會生存產業和基礎產業的農業與農民承載龐大國家的絕大部分財政支出這一財政特點決定的。因此，這一財政現實沒有較大程度的變遷，國家與農民的社會經濟關系就難以走向緩和并進入“蜜月期”[1].1949年后的中國農村社會的經濟現實也離不開這一規律的影響。

　　一、改革開放前國家與農民的分配關系

　　1949年中國共產黨建立了紅色政權，中華人民共和國面臨內憂外患的政治經濟局面，為了保衛新生的紅色政權，作為重工業的國防工業的建立成為當務之急；同時受蘇聯和其他新獨立的發展中國家的影響，中國的高層決策人士將資本密集型的重工業視為國家發達的主要標志，加之西方工業國家的嚴密封鎖，中國共產黨選擇了重工業優先發展和進口替代的發展戰略。而重工業的發展需要龐大的資本積累，外部世界的封鎖使中國的工業化只能走內部資本積累的道路，城市失業嚴重和其作為政治中心的現實使農村成為工業化資本積累的載體。這樣，農業、農村、農民不得不為中國的初步工業化提供龐大的和主要的資本支持，農民為新生的紅色政權和國家的工業化做出了巨大的犧牲，這是歷史的必然，也是歷史的局限。

　　改革開放前，國家通過農產品統購統銷體制、人民公社制、戶籍制等俗稱的“三駕馬車”的農村治理制度對農村經濟實行嚴密的控制。對城市人口實行的“低物價、低工資”體制，在農產品國家統購統銷制度的配套實施下，有力地降低了工業產品的人工成本，順利地實現了資本的高度積累，也為包括“兩彈一星”在內的國家大型國防工業、重工業建設籌集到了大量資金。據周其仁（1994）的估計，在1952年到1982年的30年期間，國家通過工農產品的價格剪刀差、農業稅和農村儲蓄的凈流出三條渠道，從農村提取了6127億元的經濟剩余，相當于1982年全部國營企業的固定資產原值。農業和農民的經濟剩余被剝奪殆盡，改革前農村絕對貧困人口約2.5億，占了農村人口的近1/3.可以這樣說，農民對城市工業的主動、被動的奉獻對國家原始資本積累的順利完成功不可沒。國家為了工業化戰略的實現對農民和農業、農村經濟剩余進行了高強度的剝奪，使這一時期成為新中國成立后國家與農民的關系特別是分配關系最為緊張的時代。

　　改革前國家與農民分配關系的緊張狀況以一種隱形方式存在，雖未釀成激烈的公開對抗，但也導致了嚴重的社會危機和社會經濟后果，國家與農民在分配關系上的持續博弈形成了“雙輸格局”，使政府高層過于理想化的現代化目標一次次落空，農民龐大的勞動力資源并未成為巨大的財富，國民的生產力被潛在耗散。在這種博弈中，兩者關系隨中國政治形勢的變化時而緊張，時而緩和。國家對農民經濟剩余的過多提取雖未引起農民直接的抵制，但農民用他們特有的“弱者的手段”進行消極的抵抗，導致農村生產隊的“大鍋飯”越來越難以維持農民的基本生存，國家提取農業剩余越來越困難。

　　二、家庭承包制中稅費分配體制的缺陷

　　國家與散布在廣大鄉村的農民階級在分割農業剩余上的長期博弈，使政府對鄉村資源進行高度整合的目標一次次落空，國家不得不在更多方面向農民讓步，默認了農民基于最樸素自我利益追求的制度創新，農民這種自發的農業生產制度創新可看作是曾被批判過的“三自一包”的翻版。政府不得不將這種農民的制度創新加以“除罪化”，并上升為正規的意識形態。實踐表明，就中國農村的農業資源稟賦來說，家庭經營能較好地滿足農業生產的需求，因為在家庭經營中，生產單位與生活單位合一，生產經營與家計安排合一，大大降低了形成集體行動的交易成本，而建立在血緣、親緣基礎上的和諧關系又大大降低了監督成本。

　　家庭承包制的實行使人民公社體制失去支撐基礎而最終解體，由人民公社改制而來的鄉鎮政府同樣需要農民的制度外經濟支持，這就需要農民先“交夠國家的，留足集體的”，在此承諾前提下獲得了對自身財產的產權或大部分公民權利，獲得了土地的大部分產權。國家與農民的分配關系的形式也發生了顯著的變遷，家庭聯產承包責任制的實行使得基層政府的財政汲取體制由政府→農民的分配型汲取轉向農民→政府收入型汲取轉變，對農民和農業剩余的汲取方式和程度從過去的隱形化走向公開和透明化，在汲取成本上升的同時卻是效率和能力的下降。在家庭承包制推行的近十年，人民公社解體，國家對農民實行了“輕徭薄賦”的休養生息政策，國家與農民的關系進入了1949年后的第二個“蜜月期”，使長期困擾政府的農產品特別是糧食短缺危機在新的制度下得以在較短時期內化解，國家與農民都分享了新制度的紅利。

　　人們驚嘆于農業承包制度的巨大效應，并在把農村承包制運用于城市企業時，大都認為農業問題已得到解決，很少有人認識到這種制度的重大缺陷。在人民公社舊體制上建立起來的鄉鎮政府的職能設計和依賴的經濟基礎應是什么，以及承包制中那句“交夠國家”、“留足集體”中“夠”、“足”的確切定性特別是定量含義，卻沒有多少有識之士和政府高層官員深思過，社會只得在“摸著石頭過河”的改革戰術中漸進地變遷，社會大眾也不得不為此承擔變遷成本。當全能政府的職能設計向農民索取經濟資源的支持時，農民作為基層政府的主要納稅人的“納稅人權利”卻難以有效伸張，國家與農民的交往因信息的嚴重不對稱只得追求交易成本的最小化，這些因素必然導致農民稅費負擔趨向遞增。

　　當家庭承包制的制度正效應得以充分釋放時，而其制度安排中的“交夠國家的，留足集體的”這句定義模糊的制度缺陷逐漸顯現，代表國家的縣、鄉政府和一定程度也體現國家意志的村集體年復一年、日復一日與農民展開了對農業經濟利益分割的拉鋸戰，這也形成了承包制實施以來的農村稅費負擔問題，成為了農產品短缺危機化解后困擾上級政府的新問題，成為政界、理論界、學術界以及媒體長期關注的熱點話題。制度的模糊性為基層政府提供了提取農業利益的伸展空間和創新余地。政策和法律上誰也未深究隨政府職能擴張導致的機構和支出的膨脹由誰“埋單”合理，由農民承擔各種公共產品和社會事務的供給，而農民作為納稅（費）主體的權利如何得以保障等深層問題。當基本解決了溫飽問題的農民向獲取更多貨幣收入配置資源時，糧食豐足的情況下貨幣收入的不足即現金約束困擾著農民，農業經濟收入中貨幣收入的比重遠遠低于實物收入，而政府為了降低交易成本使農村稅費以貨幣作為計算和征收的主要形式時，農民在深感錢重物輕時對稅費表現出的現金負擔就極為敏感，也驅使農民被迫讓農產品進入商品流通領域，滿足了溫飽后的農民深感自身勞動力資源的富余和家庭勞動力的就業不足。

　　三、農民稅費負擔沉重的原因解析

　　當農村經濟制度的改革解決了長期困擾中央政府的糧食短缺問題，當政府認為農村改革取得成功進而把改革重點轉向城市時，為了支持城市的公有制企業改革及相關社會改革，對農村和農業的支持就趨于降低。與此同時，在人民公社基礎上建立的鄉鎮政府存在財政預算資金遠不能滿足政府正常需要的資金缺口，國家就授予鄉鎮政府以收費權，這樣，中央政府使鄉級政府的運轉更多由農民的制度外供給的籌資方式制度化，農民對稅費的直接負擔，形成了“農村稅費問題”。

　　人們一般將貪污腐敗和機構膨脹視為農民稅費負擔過重的主要原因，這就有了“貪官說”和“機構臃腫說”。“貪官說”將農民稅費負擔過重的主要原因看成是地方干部的巧取豪奪：“機構臃腫說”是目前最為流行的解釋農民負擔的觀點[2].我們仔細分析農民負擔的結構，就可以發現，農民負擔中雖有一部分是亂攤派和亂收費，但最主要的開支是鄉村公共事業建設，如教育、道路，而非行政人員的“人頭費”，而在鄉鎮財政中，“人頭費”中有大約一半是中小學教師工資，所以上述兩種看法都沒有指出農民負擔問題嚴重的根本原因。而且我們應該看到，上述兩個問題在城市也同樣存在，為什么沒有市民稅費負擔過重的問題，所以我們應超越對個別人和個別機構的道德譴責，理性地找到農民負擔過重的根源或深層的制度原因。

　　鄉鎮政府的財政收入來自三部分：本級財政收入，上級政府轉移收入，攤派（包括鄉統籌、集資）、收費和罰款收入，前兩者構成政府預算收入，即正稅收入。鄉鎮政府的財政支出有：本級各類政權機構運作所需支出（簡稱行政支出），本地區公共事業和公益事業支出（簡稱公共支出），促進本地區經濟發展的支出（簡稱發展支出），這三類支出都與政府提供的公共服務或公共產品的數量、質量、結構有著密切的關系。鄉鎮本級的財政收入主要由工商稅、企業所得稅、契稅和農業稅構成，非農產業發達的地區可從非農產業獲得大量稅收，而在以種植業為主的傳統農業經濟程度很高的中西部農村，稅收收入大部分來自農業稅，而且種植業的收入已顯得相當微薄（這也是純農業農戶收入低下的主要原因）[3]，這樣按約5%的農業稅率取得的稅收收入就自然相當微薄。在鄉鎮財政收入來自農業稅的正稅收入不足以維持政府的基本支出的同時，縣級財政也大都入不敷出而自顧不暇，有的甚至還要向鄉鎮轉移事權或上劃收入來化解財政危機，在現有的財政支出體制下縣以上政府財政狀況也不樂觀。況且在城鄉二元財政體制下，城市公共產品供給水平即使遠遠高于農村，財政體制也遠沒有適應統籌城鄉社會經濟發展的要求而發生根本性改革，也就不可能有城市政府或上級政府有力的財政支持。

　　當鄉鎮財政的預算內收入難有增加時，財政支出卻循著與預算收入不同的路徑難以控制地上升。鄉鎮行政支出中各機構的辦公支出上升和各級官員提高福利待遇的壓力是兩種突出的現象，鄉鎮官員相互攀比甚至攀比城市辦公條件導致行政人員人均使用經費的攀升，同時鄉鎮不得不根據上級政府要求普遍設置上級各部門的“對口”機構，導致機構林立、人員膨脹而政府公共服務卻未見多少提高，機構和人員難以制度化的節制使“吃飯財政”難以為繼。在公共開支中，農村義務教育的支出占了絕大部分，根據典型調查，教育費用往往占了鄉鎮財政總支出的1/3到2 /3.財權、事權、人權分離的財政體制使鄉鎮政府職能運行存在財政風險，按照規范的分稅制要求，各級政府之間應在科學劃分、確定事權的基礎上定支出，再確定各自的收入，而農村基層政府事權與財權高度不對稱，往往有事權而無財權，這樣鄉村組織公共開支的膨脹可歸結為“上級請客，下級出錢”（即上級政府定支出政策，讓下級承擔經費）的體制原因。隨著社會經濟的發展，鄉村民眾對地方公共設施如道路、水電、學校等的建設提出了較高的要求，增加了公共產品供給壓力，加上鄉鎮官員不顧當地財力大搞各種“政績工程”[4]，也使部分公共產品供給遠超過農民的實際需要而供給過度，使這些沒有相應稅收支持的發展開支不斷膨脹。

　　為了填補財政支出與預算收入的預算缺口，中央政府允許鄉鎮政府以鄉統籌、村提留、勞動積累工、義務工等形式向農民攤派，不同層次的政府也允許鄉鎮政府以收費、罰款、集資等形式自籌資金，這樣上級政府提供了農村公共事業和公共服務“非稅”籌資的制度供給，這就是出現“三亂”的直接原因和形成農民沉重負擔的制度安排。在上級主要是層次較高的政府與處于最基層的鄉鎮政府的博弈中，中央政府為了防范鄉鎮政府制度外籌資的失控，出臺了農村“三提五統”收費政策和收費的上限，而不少基層政府卻利用各種借口、以相對于上級政府的信息優勢、對農民的合法強制力優勢直接參與農村“三亂”。當根據上級政府的政策征收的預算外收入能彌補上述預算時，農村的“三亂”就不是必然現象，農民的負擔就屬于合理負擔；當按政策標準仍不能彌補財政缺口時，名目繁多的收費甚至罰款（尤其是計劃生育罰款）成了第二財政，農民稅費負擔量就難以明確界定。

　　在更為彰顯社會個體經濟利益的市場經濟體制影響下，基層政府公職人員對經濟利益的訴求成為重要的目標選項。村集體組織在其組織成員大多追求從業機會成本最小化的情況下（不排除存在相當一部分有公益心的人員），加之組織資源的相當一部分在用于行使縣鄉政府的職能卻無政府相應的正式財政供給（鄉級政府的許多職能都是制度外的經費支持，村集體的職能履行就更不用說了），在制度的驅使下和“貪瀆文化”的影響下，實際運轉的結果是村級組織的不少成員越來越多的向贏利型經紀轉化，也就出現了歷史上早已存在的鄉村社會“委托代理”中代理的“敗德”現象，在一些地方，傳統鄉村社會“良紳”式的人士（即保護型代理）被劣紳型人物擠出鄉村政治舞臺。

　　中國特有的戶口管制造成了城鄉二元結構，也就有了城鄉二元的財政結構（包括二元的公共產品供給體制）。城市市民基本上不納稅，或者只須對超過免稅額的收入納稅，不會要求對城市提供的公共服務和公共設施等公共產品直接負擔大部分費用，甚至不必承擔任何費用，而農民卻要對農村最基本的公共設施繳費。2000年，中國城市居民年人均可支配收入達6280元（還不包括隱性收入和享受的福利），按工薪者的納稅起點800元計算，不須繳納所得稅，而農民人均年收入為2253元（資料來源于2001年《中國統計年鑒》，其中還包括相當一部分實物折算），還要安排下年的生產投入，卻都要繳納各種稅費。同時，農民繳納的稅費負擔卻在不斷增加。據農業部統計，1994年征收農業稅231.3億元，“三提五統”521億元，行政事業費、集資、基金、罰款等84.98億元，義務工和勞動積累工折算為391.05億元，每個農民平均承擔稅費130元，隨著農民負擔不斷加重，僅“三提五統”一項，1993～1998年由380億元增至729.7億元，年均增加13.9%，人均由44.6元增加到84元[5].

　　綜上所述，農村的稅費問題是現行制度的必然產物，是現有的財政制度決定了鄉級政府甚至縣級政府提供的公共服務和公共設施更多依賴低收入的農民，農民稅費負擔重的深層原因或者主要原因是已不適應宏觀經濟形勢的財政體制安排，農村社會經濟發展所需的公共產品供給缺乏稅收的支持，在二元財政體制下地方政府不得不將公共產品供給成本向農民轉嫁。農村的“三亂”只是形成農民負擔沉重的表面現象。所以囿于農村來談農村稅費改革，在現行的城鄉二元稅制的框架內從純財政的角度，通過技術層面的“費改稅”制度安排來調整鄉鎮政府與農民的利益分配關系，不會是治本之策，最多能起到揚湯止沸的作用（這可從歷史中找到部分答案）；而把農民負擔過重的根源主要歸結為吏治腐敗，也是不夠嚴肅和負責任的認識，這種看法無疑把基層政府人員都推到對立面，對所有的政府官員進行了“有罪推定”，其實基層組織吏治的腐敗和官員難以有效約束的行為只不過對農民負擔過重問題起了推波助瀾的作用。

　　[參考文獻]

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　　[2]趙陽，周飛舟。農民負擔和財稅體制———從縣鄉兩級的財稅體制看農民負擔的制度原因[J].香港社會科學，2000，（17）。

　　[3]葉文輝。農業產業結構調整與農民增收的深層思考[J].經濟問題探索，2003，（9）。

　　[4]王紹光，王有強。公民權、所得稅和預算體制[J].戰略與管理，2001，（3）。

　　[5]烏東峰。不對稱的中國農民問題[J].求索，2002，（3）。