自從2003年底提出對我國出口退稅政策進行新一輪調整以來，社會各界對此議論不一。可以說從政府部門到企業單位，對出口退稅這個問題都表示了極大的關注。出口退稅問題是個熱點問題，更是個難點所在。自我國1994年財稅改革以來，出口退稅問題一直懸而未決，隨著這幾年我國外貿出口額的迅猛增加，此間的矛盾更為突出，為此出口退稅政策進行了多次的調整，出口退稅率也經歷了從調低到調高再到調低的循環反復的過程，上上下下，前前后后，結果收效甚微。那么出口退稅困境的成因到底是那么呢？以下將談談筆者的一些看法。

　　一、 出口退稅困境的形成及其現狀

　　出口退稅是指對出口商品購進成本中所含的稅金進行退還的政策。我國出口退稅政策從1985年實施以來，經過1994年的重大調整，使我國出口商品實現了不含稅進入國際市場銷售，這樣既符合國際貿易慣例，又為我國出口商品與其他國家出口商品平等競爭提供條件，這對發展我國的出口貿易起到了積極作用。但是，不可否認，出口退稅政策執行到今，也暴露出許多問題：下表的統計資料顯示，僅2002年我國出口額已從1999年的16160億元，增長到26948億元，年均增速為18.6%.

　　隨著我國出口退稅規模不斷擴大，國家安排的出口退稅資金越來越捉襟見肘。來自商務部和海關總署的統計數據顯示，到2002 年末，全國累計應退未退稅額高達2477億元，僅2002年新增出口退稅欠款就有750億元。可是到2003年國家財政所做的退稅預算指標加上2002年結轉的指標和下半年的追加指標卻一共只有 1589億元左右，雖然在去年12月底針對出口退稅拖欠嚴重的問題，中國中央財政今年加大了出口退稅力度，追加出口退稅資金750億元人民幣，也僅僅剛剛好還清2002年以前的歷史舊賬。國家財政所分配下達的出口退稅指標，遠遠不能滿足實際需要。出口欠退稅的雪球越滾越大，對中央、對地方、對企業都帶來不同程度的困擾。

　　那么，造成這種困境的歷史原因是什么呢？

　　二、 出口退稅困境的成因

　　（一） 出口騙稅是退稅困境形成的影響因素

　　不可否認，目前，我國行政部門在出口退稅管理上確實存在漏洞，沒有建立征、退、免緊密銜接的退稅方式，給出口退稅籌劃和騙稅帶來較大的空間。騙取出口退稅的現象仍然存在，使應退出口退稅額在一定程度上存在水分。

　　比如，供貨企業與外貿企業相脫節，缺乏利益聯動機制。目前許多流通企業在外貿企業與供貨企業之間充當著“說客”的角色，它們不僅增加了一些不必要的流通環節，提高了出口商品的成本，還利用轉手倒賣，虛抬價格，甚至偽造完稅憑證等手段炮制了大量騙稅案件。

　　再比如，海關對出口騙稅缺乏責任機制，加之檢查任務繁重等客觀原因，對貨物報關出口監控不力。目前對我國海關的考核只重其進口稅收任務的完成情況，而對出口商品管理較為松弛，出口產品的開箱檢查率只有3 %左右，這就給騙稅者帶來可乘之機，或以空箱闖關，或在報關時以高退稅率的產品代替低退稅率的產品。

　　盡管出口退稅籌劃和騙稅的情況時有發生，但筆者認為出口騙稅不是造成我國退稅困境的主要原因，因為非法的行為對正常經濟秩序的沖擊不會是長久的，只要國家發現了問題，運用高壓的法律手段馬上就可以從源頭上解決問題，騙稅的影響隨著時間的推移也會慢慢的消失，從我國政府打擊“走私”案例中就可以明顯的看出這一點。

　　（二） 出口額的增長不是退稅困境形成的主要原因

　　出口退稅政策的根本目的就是擴大我國商品的出口，出現出口額的增長是我們愿意看到的結果，可是伴隨著出口的增長，我國的出口退稅缺口也越來越大，問題出在什么地方呢？關鍵在于國稅系統的征稅機關和退稅機關之間缺乏責任連帶機制，造成操作環節的征退脫節。征稅部門不知道有多少已稅貨物要發生出口退稅，退稅部門不知道出口貨物實際已征了多少稅，只能就單證審單證，按規定稅率退稅，。這是目前出口退稅管理“防線”上最薄弱的一環，因為國內名目繁多的稅收優惠，以及一些地方“包稅”現象的仍有發生，造成部分出口貨物實際稅負遠遠低于名義稅負，最終導致入庫稅額大大小于應當退庫的稅額，而政府的退稅指標在沒有查清缺口來源的情況下，只能按照入庫稅額退庫，顯然，出口量越大，國家的退稅缺口也就越大。由此可見，出口額的增長只是出口退稅缺口擴大的一個誘因。

　　（三） 出口退稅指標與出口退稅需求之間的矛盾是形成退稅困境的主要原因

　　目前，我國應當退稅的規模是與外貿出口規模同步的，而退稅指標指定卻是人為的依據往年的基數加成制定的，并且可以依靠行政法規加以增減。而每年退稅指標增量是依賴國內入庫稅額增量的，由于國內入庫稅額增量的不到位，嚴重的制約了退稅指標的增長，而與此同時，我國的外貿出口呈現前所未有的增長，這就使出口退稅指標與出口退稅需求之間的矛盾越來越深，資金缺口越來越大，最終造成我國目前的出口退稅困境。

　　問題的根源找到了，似乎只要把出口退稅的指標科學的制定，計算精確，問題就迎刃而解？答案原沒有想象的那么簡單。有些學者認為應該把出口退稅的指標與出口額掛鉤，退稅指標的增幅與出口額的增幅相同或略超一點就可以用以后年度的指標增量去消化歷史的欠稅存量，從而解決問題。但是這里筆者認為在目前的征管水平下，我們還沒有能力完全算清這筆賬。

　　為什么？

　　稅收理論上計算出的退稅指標增幅=出口額的增幅*名義退稅率，而實際工作中，實際可以支付的退稅指標增量=出口額的增幅*實際稅收負擔率，由于我國增值稅管理水平的限制，我們還沒有辦法完全精確計算名義退稅率與實際稅收負擔率的關系，從而給我們計算出口退稅指標數值帶來麻煩。

　　似乎問題又一次走進了死胡同？

　　此時，我們不妨從一個具體的問題暫時跳出來，用社會歷史的視角重新審視一下。眾所周知，經過二十年來的改革開放，我國已經逐步從傳統的計劃經濟社會向社會主義市場經濟體制轉軌，在轉軌過程中，經濟的巨大成就是有目共睹的，但是，思想層面的轉變筆者認為是漸進的，目前，經濟轉軌過程中出現的一些政策層面的問題，無不體現出這種漸進性；經濟的巨大發展和我國政府制定公共政策決策時的不科學性之間的矛盾，已經開始制約我國經濟的進一步發展，出口退稅指標制定的不科學只是傳統的經濟管理理念與市場經濟體制巨大沖突的具體表現之一。

　　因此，解決出口退稅問題首先應該改變計劃經濟體制下的遺留的管理觀念。從東亞的發展模式來看，政府推動的出口產品主導的經濟模式對于彌補國內需求不足，吸引外資，拉動經濟快速發展起著舉足輕重的作用，這種模式切實養出了一批“龍”、“虎”，中國也在學習東亞模式，摸索自己的出口經濟政策，出口退稅，退還出口品國內流通環節所承擔的流轉稅，加強中國出口品的競爭優勢當然是我國政府實行出口退稅政策的初衷，出口退稅的出發點是好的，但是結果卻不進人意。

　　是我們的學習能力有問題嗎？

　　現代信息經濟學告訴我們傳統的計劃經濟體制之所以效率低下不是因為政府缺乏制定政策和推行政策的能力。而是因為政府的決策過程是嚴重信息不對稱的，政府在決策時無法及時、有效的捕捉到足夠的信息來處理瞬息萬變的社會需求，因而導致決策過程的偏離；導致政策的失效，造成越管越亂的局面。從這種角度來講，世界上沒有一個政府可以完全處理好經濟的計劃。同樣在目前我國出口退稅指標的決策上打算制定一套有效的理論模型去準確的匡算未來的應退的出口退稅額度，便會走上計劃經濟管理思想的老路上去，這顯然不是在市場經濟條件下解決問題的有效思路。正確的思路是一、加強我國出口退稅的信息化建設，國家應繼續完善金稅工程、金關工程，首先應使各個部門的信息彼此相同，在制定政策之前充分的了解各方面的信息。二、逐步建立、健全出口退稅相關法律、法規的研究與制定。目前我國還沒有一部規范的出口退稅法律，立法上急需健全。我國歷年來出口退稅政策的調整都是由國務院的行政法律、法規推動的，，見下表：

　　1995——2003年出口退稅政策調整情況

　　時間 政策調整

　　1995年10月6日 國發[1995]29號 國務院關于調低出口貨物退稅率的通知

　　財政部、國家稅務總局財稅字[1997]50號 關于有進出口經營權的生產企業自營（委托）出口貨物實行免、抵、退稅收管理的規定

　　1998年2月12日    財稅字[1998] 27號 財政部、國家稅務總局關于提高紡織原料及制品出口退稅率的通知

　　1999年7月20日   國稅明電[1999]11號 國家稅務總局關于提高部分出口貨物退稅率的通知

　　1999年1月29日    財稅字[1999]17號 財政部、國家稅務總局關于提高部分貨物出口退稅率的通知

　　1999年8月2日   財稅字〔1999〕225號 財政部國家稅務總局關于進一步提高部分貨物出口退稅率的通知

　　2003年10月13日   財稅[2003] 222號 財政部國家稅務總局關于調整出口貨物退稅率的通知轉