我國稅收近幾年來超常增長，并伴隨新世紀(jì)以來的全球化減稅浪潮、幾年來以擴(kuò)大支出為主的積極財(cái)政政策效果不明顯且面臨越來越多的風(fēng)險(xiǎn)，而引來諸多關(guān)于減稅的爭論。但我國通貨緊縮的特殊性、現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)、日益增長的支出需求等因素決定了當(dāng)前全面減稅恐怕得不償失，但是稅收自身獨(dú)有的特點(diǎn)使得其在當(dāng)前環(huán)境下有所作為。

　　一、對當(dāng)前稅收超常增長的因素分析

　　自1994年分稅制改革以來，我國的稅收收入保持了較快的增長速度，年均增收1400多億元。其中，稅收收入從1994年的5126億元到1999年的1萬億元，用了5年的時(shí)間；而到2001年稅收收入突破1.5萬億元僅用兩年時(shí)間。不難看出，我國稅收增長呈現(xiàn)出加速之勢。

　　從理論上來講，在實(shí)行比例稅率的流轉(zhuǎn)稅制下，稅收（T）等于稅基（Y）乘以稅率（t），即T=Y·t，從而稅收增長取決于稅基和稅率的變動，即ΔT=ΔY·Δt.因此，稅收增長無外乎以下三種可能途徑：

　　第一，在其他條件不變（如維持現(xiàn)有稅制和征管水平）的情況下，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，稅基或稅源（Y）自然擴(kuò)大導(dǎo)致稅收增長，我們稱之為稅收的“自然性增長”。由于在實(shí)行比例稅率的流轉(zhuǎn)稅制下，通常稅收彈性系數(shù)小于1，因此這種自然性增長盡管導(dǎo)致稅收的增長，但不會導(dǎo)致稅收的超常增長。

　　第二，通過調(diào)整或改變現(xiàn)有稅制，如提高稅率（t）、增加稅種以及擴(kuò)大征收范圍（Y）等，實(shí)現(xiàn)稅收增長，我們稱之為“制度性增稅”。它可能會導(dǎo)致稅收的超常增長。

　　第三，在既定的稅制框架下，由于加強(qiáng)稅收征管、政策等因素變化而引起稅基（T）的擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)稅收增長，我們分別稱之為稅收的“管理性增長”、“政策性增長”。它們通常會導(dǎo)致稅收的超常增長。

　　結(jié)合我國的實(shí)際，首先，我國實(shí)行的是以商品稅為主體稅種、采用比例稅率的流轉(zhuǎn)稅稅制結(jié)構(gòu)，1998年，增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅三個(gè)稅種的收入便占了整個(gè)稅收收入的近70%，盡管2001年這一比例有所下降，但也達(dá)到了65.42%.因此，“自然性增長”導(dǎo)致我國稅收超常增長的可能性很小，盡管有關(guān)測算表明2001年經(jīng)濟(jì)增長引起的稅收增長部分約占稅收總增收額的50%.其次，自1994年分稅制改革以來，政府基本上沒有采取“制度性增稅”措施，僅僅是恢復(fù)了屬于個(gè)人所得稅范疇的利息所得稅的征收，以及把原有的車輛購置費(fèi)變?yōu)榱塑囕v購置稅。前者的數(shù)量很小，到2001年利息稅才有279億元；而后者看起來似乎是增設(shè)了一個(gè)稅種，實(shí)際上是“費(fèi)改稅”的一項(xiàng)措施，與“增稅”無關(guān)，應(yīng)屬于政策性因素。此外有必要強(qiáng)調(diào)的是，我國在沒有實(shí)施“制度性增稅”的同時(shí)采取一系列政策性減稅政策。最明顯的是固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，還有企業(yè)采用國產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)改造可以抵免企業(yè)所得稅等等。由此看來，實(shí)現(xiàn)稅收超常增長的“制度性增稅”可以忽略不計(jì)。

　　至此，我們應(yīng)該把探尋稅收超常增長因素的目光轉(zhuǎn)向“管理性增長”和“政策性增長”因素。長期以來，我國存在著大量的偷逃稅現(xiàn)象，造成大量稅收流失。這幾年通過完善征管體系，強(qiáng)化征管力度，減少了稅收流失。據(jù)有關(guān)方面測算，2001年稅務(wù)系統(tǒng)加強(qiáng)征管增收近700億元左右，約占全年稅收增收總額的26%.例如，1999年打擊走私，關(guān)稅猛增800多億元，占了當(dāng)年稅收增量的一半多。就“政策性因素”而言，主要是“費(fèi)改稅”和以前出臺的各種優(yōu)惠政策到期、恢復(fù)征稅從而帶來了稅收增長。如1994年實(shí)行增值稅改革時(shí)，確定一個(gè)優(yōu)惠措施，即企業(yè)已經(jīng)入庫的商品存貨可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，平均每年抵扣約200億元，隨著時(shí)間的推移，可以抵扣的存貨不斷減少，到1999年幾乎沒有可以抵扣的庫存了。又如三資企業(yè)超稅負(fù)返還和校辦企業(yè)優(yōu)惠政策到期，以及打擊走私帶來關(guān)稅增加等。這些政策性因素都會帶來稅收的增長。據(jù)測算，2001年“費(fèi)改稅”等政策性、一次性因素增加了大量稅收，約為700億元左右，約占總增收額的30%.

　　綜上基本可以確定，導(dǎo)致稅收超常增長的主要是“管理性增長”因素和“政策性增長”因素。

　　二、減稅在我國的適用性判斷——是否可以減稅？

　　從嚴(yán)格意義上來說，減稅指的是通過調(diào)整或改變既有稅制而減少政策稅收，從而降低企業(yè)或居民稅收負(fù)擔(dān)的一種稅收政策。這說明減稅首先是一種規(guī)范化的調(diào)整或改變稅制的行動，如削減稅種、下調(diào)稅率、縮小稅基；其次，減稅的這種制度性安排是個(gè)長期的過程，著眼于長期。據(jù)此定義，可以發(fā)現(xiàn)許多關(guān)于減稅的爭論中，首先在為調(diào)整或改變既有稅制下的帶有非規(guī)范化行政色彩的減稅政策，不屬于減稅；其次，在既有稅制框架內(nèi)，任憑偷、漏、欠稅的蔓延而不加以阻止，不屬于減稅，同樣通過加強(qiáng)征管清繳欠稅等行動而實(shí)現(xiàn)的稅收增長不屬于增稅。

　　1.減稅在我國適用性的一般判斷。一般而言，減稅的政策主張無非出于減稅的需求擴(kuò)張效應(yīng)和供給效應(yīng)。無論是擴(kuò)大需求還是增加供給，減稅的作用機(jī)理都是建立在所得稅稅制的基礎(chǔ)上，同時(shí)，減稅政策主要在實(shí)行所得稅制的國家得到較多應(yīng)用，主要出于某種或某些長遠(yuǎn)的考慮。例如，20世紀(jì)80年代美國里根政府減稅主要在于創(chuàng)造有利于私人投資的制度環(huán)境，新世紀(jì)的減稅浪潮主要出于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的國際競爭加劇和世界性經(jīng)濟(jì)增速減緩。

　　結(jié)合我國目前現(xiàn)狀而言，首先，我國現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)模式，制約著減稅對擴(kuò)大內(nèi)需、增加供給的有效性。2001年，增值稅、消費(fèi)稅和營業(yè)稅三稅的比重高達(dá)65.42%（含海關(guān)代征的兩稅），而企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅相加僅占稅收收入的24.91%.在這樣的稅制下，減稅作用機(jī)制迂回、間接，稅收的最終歸宿不易把握，從而不適合作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的工具。其次，減稅作為一種稅制調(diào)整或改革不能僅因?yàn)閼?yīng)對通貨緊縮，應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)之慮。經(jīng)濟(jì)周期是有規(guī)律性的，當(dāng)前的通貨緊縮只是其一現(xiàn)象，不能簡單地將具有長期性、穩(wěn)定性的稅制設(shè)計(jì)同臨時(shí)性應(yīng)付通貨緊縮捆綁在一起。

　　退一步來說，即使在流轉(zhuǎn)稅制下減稅能夠起到與所得稅制下的同樣的擴(kuò)張效應(yīng)，刺激消費(fèi)和生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，那還必須假設(shè)稅收是制約當(dāng)前消費(fèi)和投資的一個(gè)主要因素，微觀主體對稅收十分敏感。這個(gè)假設(shè)在一些西方國家是成立的，在這些國家社會保障體系比較完善、收入分配狀況已經(jīng)改善或穩(wěn)定，稅收主要是直接稅，而且主要來自于家庭部門，一旦減稅，就增加了個(gè)人的可支配收入，這對消費(fèi)需求的擴(kuò)大有較大的刺激作用。同樣西方國家的制度比較完善，減稅能有效提高企業(yè)投資的邊際收益，增加企業(yè)投資，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)回升。然而，當(dāng)前我國通貨緊縮的特殊性表明這樣的假設(shè)在我國是很難成立的。由于我國的通貨緊縮具有經(jīng)濟(jì)體制變革過程中發(fā)生的特殊性，這就決定了引導(dǎo)居民消費(fèi)行為和企業(yè)投資行為的主要因素不在于稅收。實(shí)際上，我國宏觀稅負(fù)水平到2001年也只是上升到15.8%的水平，低于世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的水平，如果微觀經(jīng)濟(jì)主體在這么低的稅負(fù)水平下仍然不能取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，說明現(xiàn)實(shí)條件下微觀主體對稅收并不十分敏感，進(jìn)一步減稅對國民經(jīng)濟(jì)的刺激作用不會很大。

　　2.潛在的支出需求與現(xiàn)有收入狀況的矛盾。建立公共財(cái)政體系要求以支定收，然而當(dāng)前環(huán)境下起碼有幾方面的支出變化是必須注意的，比如科教支出、國防支出以及債務(wù)支出，類似上述急需財(cái)政提供保障的支出還很多，如支持國企改革支出等。盡管有學(xué)者認(rèn)為通過精簡政府機(jī)構(gòu)可以大大減少行政管理費(fèi)支出，事實(shí)也的確如此，但是與上述多方面支出的增長勢頭相比，整體的財(cái)政支出恐怕還有增無減。

　　其外，稅收為實(shí)施政府職能提供財(cái)力保障，減稅政策的實(shí)施必須是在實(shí)現(xiàn)政府職能所需財(cái)力有所保障的前提下進(jìn)行的，否則財(cái)政的可持續(xù)性必將受到威脅。也許此時(shí)有人會說這不用擔(dān)心，減稅不但不會減少稅收反而會增加稅收。我們并不否認(rèn)在長期內(nèi)減稅可能具有這種功能，但短期內(nèi)稅收收入的減少不可避免。因此，減稅必須在稅收擁有可調(diào)節(jié)余地或支出可削減的前提下進(jìn)行，然而現(xiàn)實(shí)的財(cái)政狀況使得這種前提不大可能。

　　3.以增加政府支出為主要著力點(diǎn)的積極財(cái)政政策未能如愿地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，并不意味著減稅就可以。縱觀我們面臨通貨緊縮的政策實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)東南亞危機(jī)波及我國時(shí)，動用了貨幣政策，當(dāng)貨幣政策顯得力不從心時(shí)，中央便決定了積極的財(cái)政政策；以增發(fā)國債、擴(kuò)大支出為主的積極財(cái)政政策使得政府面臨越來越多的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，減稅的呼聲又響起。事實(shí)上，我國近年來已經(jīng)采取了一系列政策性減稅政策。最明顯的是固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，從1999年7月1日起按稅率減半征收，2000年暫停征收。另外，還有企業(yè)技改時(shí)的國產(chǎn)設(shè)備投資可以抵免企業(yè)所得稅等等。因此是否應(yīng)該減稅必須取決于減稅的成本與收益對比，而不能因?yàn)榉e極財(cái)政政策難能如愿就采取減稅。

　　從減稅的理論依據(jù)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)到當(dāng)前我國的稅制結(jié)構(gòu)與投資、消費(fèi)行為的特殊性，又到現(xiàn)時(shí)中國的財(cái)政收支狀況，再到減稅的客觀背景，我們可以發(fā)現(xiàn)：將減稅可能取得的收益和因此而付出的成本相比較，當(dāng)前在我國實(shí)行減稅恐怕得不償失。

　　三、在當(dāng)前環(huán)境下稅收的政策選擇

　　通過前述對減稅得失的分析，當(dāng)前環(huán)境下我們不宜全面減稅。但是面對通貨緊縮的國內(nèi)形勢和全面減稅的世界潮流，稅收并不是無用武之地。相反，稅收由于其獨(dú)到的功能特點(diǎn)和作用機(jī)制，當(dāng)前環(huán)境下稅收應(yīng)結(jié)合“費(fèi)改稅”、制度創(chuàng)新、財(cái)政體制改革而進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

　　1.積極推進(jìn)“費(fèi)改稅”。我們已經(jīng)強(qiáng)調(diào)過這幾年的稅收超常增長嚴(yán)格來說不算作政府的增稅之舉。在既有稅制的框架內(nèi)所進(jìn)行的任何加強(qiáng)征管的行動，盡管其結(jié)果是稅收的相應(yīng)增加，但不屬于增稅。但是，企業(yè)的參照系并不是既有稅制，而是以往的稅負(fù)。在他們眼中，只要今年比去年或前年繳納的稅款增加了，就是增稅，所以站在企業(yè)的角度并從實(shí)際的數(shù)字看，這兩年企業(yè)稅負(fù)確有加重之嫌。然而細(xì)究發(fā)現(xiàn)，在稅收占GDP比重仍較低的情況下，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重主要在于規(guī)范性的稅收外還存在著大量的非規(guī)范性的收費(fèi)。這幾年來非稅負(fù)擔(dān)的增長速度不亞于正稅，到2000年我國稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已占GDP的25.1%.因此，從切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、維護(hù)市場公平競爭出發(fā)，必須整頓非稅收入，降低稅外負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，推進(jìn)“費(fèi)改稅”。

　　2.對現(xiàn)有稅制進(jìn)行局部調(diào)整。我國的現(xiàn)有稅制基本上都是在短缺經(jīng)濟(jì)條件下形成的，它們的一個(gè)主要傾向就是約束消費(fèi)和抑制投資，面對市場化變革和通貨緊縮局面，稅制必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。例如：我國增值稅的法定稅率為17%，但如換算成國外可比口徑，實(shí)際稅率將達(dá)23%左右，已高于西方國家（大多在20%以下）的水平；我國企業(yè)所得稅的法定稅率為33%，而德國25%，日本30%，英國30%，美國實(shí)行15%、18%、25%和33%的四級超額累進(jìn)稅率，前三檔都比我國低，最高稅率才與我國相同；個(gè)人所得稅超征點(diǎn)800元，已明顯不符合現(xiàn)時(shí)居民收入與消費(fèi)狀況以及課稅意圖。因此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期在全面普遍減稅沒有必要而且有實(shí)際困難的情況下，在大力進(jìn)行費(fèi)稅體制改革的同時(shí)，應(yīng)高度重視對我國現(xiàn)行稅制的調(diào)整與完善：增加某些必要稅種（如遺產(chǎn)稅、環(huán)保稅、社會保障稅等），充實(shí)完善某些稅種（如資源稅、增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅等），以及實(shí)行結(jié)構(gòu)性的減稅減負(fù)政策。近期，特別應(yīng)通過增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌、企業(yè)所得稅稅率及其稅前扣除項(xiàng)目調(diào)整等途徑，適當(dāng)減輕企業(yè)稅負(fù)，為企業(yè)科技進(jìn)步、投融資能力和國內(nèi)外市場競爭能力的增強(qiáng)，為持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需和增加有效供給創(chuàng)造必要條件；個(gè)人所得稅應(yīng)通過提高起征點(diǎn)、增加扣除額、下調(diào)邊際稅率等措施改善收入差距、刺激居民消費(fèi)。

　　3.稅制調(diào)整結(jié)合財(cái)政體制改革。應(yīng)該注意到我國目前財(cái)稅體制還不完善，其中稅外費(fèi)大量存在一個(gè)主要原因在于現(xiàn)有的財(cái)政體制下財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不明確或不對稱。因此，不改革財(cái)稅體制，稅制改革也難以發(fā)揮其效用，即使減稅其效果也會大打折扣。同時(shí)，隨著加入WTO和建立公共財(cái)政體制進(jìn)程的加快，政府職能轉(zhuǎn)變相應(yīng)地財(cái)政職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，財(cái)政對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)將主要是間接的。由于稅收是一種規(guī)范性很強(qiáng)的間接手段，而且是相對穩(wěn)定的。因此，財(cái)政體制改革中積極考慮稅收在具有制度變革性和戰(zhàn)略性舉措方面的作用，從而為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長營造一種良好的制度環(huán)境。