內容提要：稅收優惠政策作為引進外資的重要措施，在不同的階段和不同的環境中對東道國和投資者產生了差異很大的效果。稅收優惠政策產生積極影響的關鍵在于因地制宜、注意與其他政策相互配合以及控制稅收優惠政策所產生的消極影響。我國在制定引進外資的稅收優惠政策時，應借鑒國際上的經驗，有效地利用稅收優惠政策引進外資。本文主要論述稅收優惠的作用機制與特點以及產生稅收優惠效應的背景，并在此基礎上分析稅收優惠政策對我國引進外資的啟示作用。

　　近年來，外國直接投資（FDI）一直在快速增長。根據聯合國貿發會議的報告，1999年全世界的外國直接投資達8650億美元，2000年預計已超過10000億美元。近年來，無論是發達國家還是發展中國家，都把吸引外國直接投資作為國家經濟發展的手段之一，并在不同程度上制定了吸引外資的優惠政策。但是，各種優惠政策具有完全不同的激勵外國資本進入的效應。

　　一、稅收優惠是東道國通過各種手段減少外國直接投資者稅收負擔的政策措施，幾乎所有的欠發達國家和許多發達國家都以制定稅收優惠政策吸引潛在的外國直接投資者。但是，稅收優惠對投資者決策產生的影響程度、稅收優惠的作用機制卻仍然是一個值得討論的問題。其中，關于稅收優惠在影響投資者決策的權重問題，一般性低稅率和特殊的暫時性優惠的效果問題，稅收優惠對吸引不同類型的外國直接投資的作用差異問題，是各國經濟學家和政策制定者首 先需要考慮的問題。

　　一般認為，政策穩定、自然資源和人力資源的可得性、市場規模、稅收優惠、基礎設施以及東道國對投資者的態度等，對直接投資者的決策都會產生影響。但是，在一系列影響因素中到底哪一個因素在起著決定作用？稅收優惠的吸引力是否會被其他因素所抵消？這些都是人們所關心的重點。早在1955年，美國經濟學家巴洛和萬德就開始著手研究影響跨國公司投資決策的決定因素。他們通過對美國247位外國投資者的調查發現，只有10％的投資者把稅收優惠作為影響投資決策的首要條件，而對投資決策起決定作用的因素的順序是：貨幣的可兌換性（57％）、政治的穩定性（39％）、市場容量和資源的可得性（26％）。另一項由羅賓遜主持的研究也得出了相同的結論：205家跨國公司的投資者認為，政治的穩定、政府對私人企業的態度、經濟和金融的穩定是最為重要的因素。在面臨關稅或外匯壁壘的情況下，影響投資決策的非政策因素是市場份額，影響投資決策的政策性因素是所有權管理和組織的繁瑣管制、東道國對外國企業的歧視性態度，稅收優惠政策被排除在投資者所考慮的因素之外。羅斯和克雷斯滕森（1959）發現在墨西哥的27項外國投資中，只有一個項目的投資者曾經把稅收優惠作為潛在的決定因素。有學者在1967年對牙買加的55個外商直接投資項目進行的調查中發現，只有兩個項目的投資者把牙買加的稅收優惠作為他們在牙買加投資的決定因素。

　　但是，1980年以來卻有更多的研究得出了相反的結論。1985年，世界銀行的經濟學家對10個國家74個外國直接投資項目進行了調查研究，其中有50個項目（67％）的投資者認為，他們對投資國的選擇完全取決于該國的稅收優惠政策；如果這些國家沒有相應的稅收優惠，他們極有可能投資于其他國家或通過出口供應當地市場。另一份對欠發達國家295個公司的研究（1990）表明，東道國的稅收優惠是決定跨國公司投資區位選擇的第二重要因素，排在匯款限制之后，60％的公司把東道國的稅收優惠視為關鍵因素，只有1％的公司認為稅收優惠是可以忽略的。

　　這表明，影響投資者決策的各個因素的位次已經發生了變化。20世紀80年代以前，投資者比較注重投資環境，稅收優惠是投資者較少考慮的因素，有些投資者甚至完全不考慮稅收因素。但隨著東道國投資環境的普遍改善，投資者轉而注重投資的成本——收益問題，稅收因素因此被提到重要的位置。如對阿根廷外國直接投資者的調查顯示：1961和1971年，稅收因素被排在所有影響直接投資決策因素的第七位，而80年代以后，稅收因素就上升到了第一位。我們可以認為，稅收因素在外國直接投資的區位決策中已經變得越來越重要了。當然，應該指出，稅收優惠并不影響投資者是否在海外進行投資的決策，只是當海外投資已被決定、在進行投資國別選擇時，東道國稅率的高低才對投資者有較大的影響。 稅收優惠有許多表現形式，如減免所得稅、免稅期、擴大投資和再投資補貼、特殊扣除等。在這些優惠措施中，究竟是一般性的低稅率優惠還是特殊的暫時稅收優惠更能吸引外國投資者呢？從對許多案例的分析來看，東道國在稅收優惠政策的選擇上具有較大的靈活性。政府采取一般性的優惠手段還是特殊的優惠手段，其效果是不一樣的。一般而言，對投資者產生較大影響的是一般性的稅收優惠政策。特殊的稅收優惠只能針對個別項目，對大多數投資者而言，獲得特殊稅收優惠的機會很有限，效果也非常有限，而一般性的稅收優惠是每個投資者都能享受和把握的。另一方面，投資者希望有一個相對穩定、政策透明的投資環境，特殊的稅收優惠可能導致對稅收政策的曲解，并由于對優惠政策不恰當的使用而難以使應有的優惠落到實處。因此，對潛在的投資者而言，一般性的稅率降低比特殊的稅收優惠或投資津貼更重要。

　　事實上，除了一般性優惠手段和特殊的優惠手段會出現效果的差異外，對不同類型的外國直接投資，稅收優惠的效果也會不一樣，最典型的是在出口導向型和進口替代型投資上的差別。對進口替代型的投資者而言，是否進行投資主要取決于當地市場的規模和條件，他們往往只考慮兩個問題：（1）他們是否有超過當地企業的競爭優勢。（2）直接投資是否比簡單地向這一市場出口產品更有利。由于投資者的競爭對手主要來自于當地企業和在當地投資的其他跨國公司，而每個競爭者都可以享受到相同的稅收環境。因此，東道國是否有稅收優惠就顯得不是那么重要。但在出口導向型的投資中，生產成本對出口產品的競爭力有相當重要的影響，東道國的稅負越低，生產成本就越低，出口產品的競爭力就越強。在決定一個特定的項目是否值得去投資時，除了考慮政策的穩定性和有效率的、廉價的勞動力的可得性外，稅收優惠就成為投資者考慮的另一個重要因素。

　　另一個值得重視的問題是，東道國的稅收優惠是否會被雙重征稅所抵消？許多國家對本國居民的所有所得征稅，在海外投資取得的利潤往往被包含在母國公司的所得中，構成母國征稅的基礎。有些在東道國得到的稅收減免反而構成對外投資國的稅源，這樣，東道國的稅收優惠非但不能刺激投資者，反而成為東道國向母國提供的一種津貼。如果這樣，東道國的稅收優惠對投資者是沒有價值的。但是，由于大多數資本輸出國都準許稅收饒讓，在與欠發達國家簽訂的稅收協定中，允許在東道國獲得的稅收減免作為本國稅收抵免的一部分，這樣看來，稅收優惠對投資者仍然是有價值的。即便沒有稅收饒讓，投資者的利潤在沒有匯出之前，可以較長時期地得到東道圍的優惠；如果投資者不將利潤匯回國內，就能無限期地享受到稅收優惠的好處。

　　二、改革開放以來，我國制定了許多吸引外國直接投資的稅收優惠政策。稅收優惠政策的實施，對吸引外國直接投資起到了很重要的作用，在稅收優惠政策實施較早的東南沿海地區，外資數量遠遠超過了內地。大量的調研資料也表明，我國稅收優惠政策對吸引外國直接投資產生了積極的影響。但是，我國是否要繼續執行稅收優惠政策呢？從國際直接投資的發展態勢看，回答應當是肯定的。為了達到引進外資、加快技術進步和推進我國經濟發展的預期目標，我國在很長的一段時期內，仍然必須通過制定和實施各項稅收優惠政策來有效地引進外資。結合我國引進外資的戰略目標和國際資本的變化趨勢，我國在制定和實施各項稅收優惠政策時主要應考慮以下因素：

　　（一）處理好稅收優惠與投資環境的關系，充分認識到我國引進外資的關鍵仍然是改善投資環境

　　按照聯合國貿發會議的定義，優惠是指政府提供給特定企業的任何可衡量的經濟方面的利益，由此可以提高特定外資企業的收益率，或降低其成本或風險。但是，我們應當注意區分優惠與投資環境要素之間的差異，優惠并不包括諸如基礎設施、有關外國直接投資的法律制度、企業經營制度、利潤的匯回或國民待遇等因素。毫無疑問，這些政策或者基礎設施會影響跨國公司的投資區位決策，但從實質上說都不是對外國直接投資的優惠，而是涉及一個國家的投資環境問題。只有在外資企業的其他生產經營條件已經具備的情況下，各種優惠政策才具有實際意義。因此，我們不能僅僅依靠競相給予外商優惠來引進外資，投資環境的改善同樣十分重要。

　　（二）必須認識到產生稅收優惠政策效應的有效條件，重視其他政策的搭配與組合

　　應當看到，稅收優惠在影響外國直接投資的區位選擇決策中作用的有限性，其他政策如政治穩定性、政府對私人企業的態度、經濟和金融的穩定性以及對外國控股企業的非歧視性等政策因素同樣重要。稅收優惠措施的效果取決于許多條件，同時還需要各級政府和政策的協調。只有稅收優惠而缺乏其他相應的政策，投資者從稅收優惠中得到的利益往往會被其他負面因素所抵消。這就要求我們在制定引進外資的政策中，注意稅收優惠與其他政策變量與非政策變量的配合。

　　（三）必須考慮稅收優惠的效率與代價，審慎地利用稅收優惠

　　稅收優惠有效率是指稅收優惠能顯著地增加經濟的產出，對東道國產生的實際利益大于由于稅收優惠而導致的利益損失或機會損失。通常，外國直接投資給東道國帶來的利益有創造就業機會、改善基礎設施、技術轉移與擴散以及拓展新市場等。同時，也可能由于損害環境、耗費原材料、割裂國內經濟等而導致東道國的較大損失。只有當投資利益大于損失時，東道國的稅收優惠才是有效率的。東道國不能因為片面追求外國投資的數量而犧牲本國的利益，在制定優惠政策時，要充分考慮該項政策的實施對本國的環境、市場、技術等方面的影響。

　　形象地比喻，我國稅收優惠政策是一種特殊的外資引進對策，是根據自身經濟“癥結”和跨國公司相對應的“療效”而確立的。也即是建立在國際直接投資對我國經濟能夠產生增長效應的預期和現實之上的。從長遠來看，相對穩定的一般性國際直接投資政策，是我國利用國際直接投資參與國際分工、進而推進自身動態優勢的基礎。