印花稅面臨新挑戰(zhàn)

　　印花稅是一個(gè)古老的稅種。據(jù)資料顯示，1624年始于荷蘭，現(xiàn)有近百個(gè)國(guó)家征收此稅。我國(guó)政府在1950年制定了《印花稅暫行條例》。此后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅制幾經(jīng)調(diào)整、簡(jiǎn)并，最后被停征。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了重大變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步確立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益迅猛，國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)交往頻繁，為印花稅的恢復(fù)征收提供了可行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件。1988年8月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《中華人民共和國(guó)印花稅暫行條例》，恢復(fù)征收印花稅。

　　印花稅是對(duì)經(jīng)濟(jì)交往中書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證征收的一種稅，亦稱為憑證行為稅。其特點(diǎn)是覆蓋面大、稅源涉及面廣、稅率低、稅負(fù)輕、征收手續(xù)簡(jiǎn)便，負(fù)稅人不感繁雜。這一稅制充分體現(xiàn)了“取微用宏”、“簡(jiǎn)便易行”和“輕稅重罰”的立法精神。由于印花稅占稅收總收入比重非常小，社會(huì)各界對(duì)印花稅制關(guān)注不多，只是證券交易印花稅征收稅額猛增以后，社會(huì)各界才開始對(duì)證券交易以及印花稅制重視起來(lái)。隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程加快，《合同法》、《稅收征管法》等重要法律陸續(xù)出臺(tái)，印花稅制必須與之相適應(yīng)和銜接。同時(shí)，加入WTO后，印花稅條例適用于中外企業(yè)，迫切需要理順政策規(guī)定和重新制定征管辦法，以保證征收工作的順利進(jìn)行。

　　透析印花稅的問(wèn)題與缺陷

　　當(dāng)前，印花稅政策及征收管理中存在的主要問(wèn)題如下：

　　——印花稅政策及征管與現(xiàn)行的《合同法》不銜接。

　　《經(jīng)濟(jì)合同法》1982年7月1日開始實(shí)施，該法共列舉11類合同，印花稅1988年10月開始實(shí)施，其《條例》基本根據(jù)《經(jīng)濟(jì)合同法》中的10類合同確定征稅范圍和稅目、稅率，合同名稱大致相同。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，《經(jīng)濟(jì)合同法》一些條款已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)家對(duì)《經(jīng)濟(jì)合同法》進(jìn)行了較大修改和完善，由于修改后的合同法包括的領(lǐng)域較寬、范圍較廣，因而定名為《合同法》。該法于1999年10月正式施行。《合同法》根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對(duì)《經(jīng)濟(jì)合同法》原列舉的有些合同涵蓋的范圍進(jìn)行重新分設(shè)、擴(kuò)大、取消和新增等，共列舉了15類合同，合同名稱變更較多、新增較多。合同名稱變更的有5個(gè)：“購(gòu)銷合同”改為“買賣合同”，“財(cái)產(chǎn)租賃合同”改為“租賃合同”，“建設(shè)工程承包合同”改為“建設(shè)工程合同”，“加工承攬合同”改為“承攬合同”，“倉(cāng)儲(chǔ)保管合同”改為“倉(cāng)儲(chǔ)合同”；合同范圍擴(kuò)大了的有2個(gè)：“供用電合同”擴(kuò)大為“供用電、水、氣、熱力合同”，“貨物運(yùn)輸合同”擴(kuò)大為“運(yùn)輸合同”，將客運(yùn)合同也列入其中；取消了“財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同”；新增了6個(gè)合同，即：“贈(zèng)與合同”、“融資租賃合同”、“保管合同”、“委托合同”、“行紀(jì)合同”、“居間合同”。新《合同法》實(shí)施2年來(lái)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中簽訂的各類經(jīng)濟(jì)合同名稱與現(xiàn)行《印花稅暫行條例》中列舉的合同名稱不盡一致，稅務(wù)部門在實(shí)際征管中將新的合同名稱套用印花稅的稅目稅率進(jìn)行征收，造成印花稅征收政策執(zhí)行混亂。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)稅憑證的鑒別與認(rèn)定時(shí)常與納稅人的意見不一致，隨意擴(kuò)大征收范圍或漏征漏管現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，很容易引起行政執(zhí)法中的爭(zhēng)議。

　　——印花稅制與修改后的《稅收征管法》法律條款不協(xié)同。

　　印花稅具有與其他稅種不同的特征，由納稅人自行貼花完稅，且稅率從低，立法的初衷是“輕稅重罰”，《印花稅暫行條例》規(guī)定可處以30倍以下的罰款。但《稅收征管法》對(duì)于納稅人偷逃稅或違規(guī)的處罰規(guī)定最高定為5倍的罰款。國(guó)家稅務(wù)總局在《稅收征管法》出臺(tái)后，下文對(duì)印花稅的處罰款作了適應(yīng)性修改，5倍以下的罰款起不到對(duì)違法者的懲戒作用。

　　——印花稅制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。

　　印花稅是一種兼有行為性質(zhì)的憑證稅，收入規(guī)模很小，且零星分散，很難引起各方的重視。加上印花稅是按正列舉憑證征稅，未列舉的不征稅。因此，近些年新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)合同都不在列舉范圍之內(nèi)，征管漏洞較大。

　　列舉應(yīng)稅范圍過(guò)于狹窄，收入規(guī)模小。印花稅實(shí)行正列舉法，《印花稅暫行條例》僅對(duì)10類經(jīng)濟(jì)合同、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)、營(yíng)業(yè)賬簿和權(quán)利許可證照列舉征稅。隨著中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，代理制度的完善，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)以及土地使用權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化，代理合同、網(wǎng)上交易合同、土地使用權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓合同大量出現(xiàn)，有線、無(wú)線線路租賃合同、公路經(jīng)營(yíng)權(quán)使用合同、機(jī)場(chǎng)跑道租賃合同，以及新《合同法》增補(bǔ)的供水、供氣、供熱合同、行紀(jì)合同、居間合同等都因條例、細(xì)則未列舉，不能征收印花稅，作為憑證征稅來(lái)講名不符實(shí)。而隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，國(guó)家需要更多的資金來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，印花稅由于規(guī)模小，而占稅收收入的比重不大，聚財(cái)功能不全，據(jù)資料顯示，2000年全國(guó)稅收收入12661億元，印花稅只征收了44億元（不含證券交易印花稅），占稅收收入的0.35％。

　　稅制復(fù)雜，稅目、稅率設(shè)置過(guò)多，稅率偏低。目前印花稅對(duì)4大類、13個(gè)稅目，共設(shè)置4檔比例稅率和1個(gè)定額稅。由于稅率設(shè)置過(guò)多，稅率低，最高的千分之一，多為萬(wàn)分之幾，政策規(guī)定復(fù)雜，往往對(duì)應(yīng)稅憑證的認(rèn)定，適用稅率的運(yùn)用難以掌握，也不便于稅企準(zhǔn)確操作。

　　“三自納稅”方式不適應(yīng)稅收征管發(fā)展的需要。《印花稅暫行條例》規(guī)定納稅人在書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證時(shí)應(yīng)自行計(jì)算、自行購(gòu)花、自行貼花，實(shí)行“三自納稅”。但在實(shí)際執(zhí)行中難以落實(shí)，“三自納稅”形同虛設(shè)。一是政策宣傳不夠，納稅人對(duì)印花稅缺乏了解，加之自覺納稅意識(shí)不強(qiáng)，難以自覺履行納稅義務(wù)，納稅人普遍存在稅務(wù)機(jī)關(guān)查到就補(bǔ)稅，查不到就不繳或少繳的心理。在稅務(wù)稽查中，納稅人幾乎都要補(bǔ)繳印花稅。二是稅負(fù)輕，納稅人對(duì)此重視不夠，加之合同種類、數(shù)量繁多，又分散在財(cái)務(wù)、供銷、生產(chǎn)等各部門，納稅人難以如實(shí)匯總統(tǒng)計(jì)、自覺納稅。三是印花稅收入規(guī)模小，征收成本高，征收力量不足，難以對(duì)印花稅進(jìn)行全面檢查。同時(shí)因稅負(fù)輕，稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰對(duì)納稅人觸動(dòng)不大。

　　征管手段不力，難以實(shí)行源泉控管。由于印花稅為憑證稅，零散難收，納稅人又不主動(dòng)購(gòu)買印花稅票貼花完稅，特別是領(lǐng)受權(quán)利許可證照的納稅人更加難以控管。由于印花稅法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定發(fā)證單位負(fù)有代扣代繳義務(wù)，《稅收征管法》又規(guī)定法律、行政法規(guī)負(fù)有代扣代繳義務(wù)單位和個(gè)人為扣繳義務(wù)人，稅務(wù)部門為了源泉控管，委托發(fā)證單位代扣代繳，一些單位不接受，稅款很難征足收齊。

　　印花稅改革之路

　　《印花稅暫行條例》及《施行細(xì)則》施行13年，其弊端日漸顯現(xiàn)。筆者建議國(guó)家高層依據(jù)新修訂的《稅收征管法》和現(xiàn)行的《合同法》，結(jié)合印花稅的征管實(shí)際對(duì)《印花稅暫行條例》和《施行細(xì)則》進(jìn)行修改和完善，使其稅制簡(jiǎn)化，便于征管，盡快融入現(xiàn)代稅收管理模式。

　　——調(diào)整征稅范圍，擴(kuò)大稅收基礎(chǔ)。

　　1.將《合同法》列舉的合同全部納入征稅范圍，且對(duì)應(yīng)稅憑證不再采取正列舉方式，僅對(duì)免稅憑證進(jìn)行列舉。

　　2.擴(kuò)大權(quán)利許可證照的征稅范圍，將主管部門如文化、衛(wèi)生、公安、消防、煙草、林業(yè)、安檢等發(fā)放的證照列為征稅范圍。

　　3.為平衡稅負(fù)，對(duì)雖未簽訂合同、協(xié)議，但通過(guò)電子商務(wù)等方式進(jìn)行網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的比照證券交易印花稅征稅辦法，按實(shí)際交易額征稅。

　　——調(diào)整征稅標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)并稅目、稅率。

　　除權(quán)利許可證照、營(yíng)業(yè)賬本實(shí)行定額稅率外，對(duì)合同、憑證實(shí)行4檔比例稅率。印花稅稅率低、稅負(fù)輕、比例稅率之間稅負(fù)差距不大。為了便于征管，提高工作效率，降低征稅成本，建議調(diào)整征稅，簡(jiǎn)并稅目、稅率。

　　——改變和完善征管辦法，堵塞稅收漏洞。

　　現(xiàn)行稅收征管模式以納稅申報(bào)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查。其重點(diǎn)之一就是建立自行申報(bào)納稅制度。可考慮將印花稅“三自納稅”方法，同新的《稅收征管法》相融合，實(shí)行納稅申報(bào)、自行貼花與核定征收相結(jié)合的征管模式。具體為：對(duì)按件貼花的實(shí)行自行貼花；對(duì)實(shí)行比例稅率的應(yīng)稅憑證實(shí)行納稅申報(bào)、自行貼花與匯總繳納相結(jié)合；對(duì)買賣合同等一些簽訂頻繁、不易控管的合同可由稅務(wù)機(jī)關(guān)核定征收。實(shí)行上述征管辦法，既兼顧了印花稅制自身的特點(diǎn)，又符合稅收管理發(fā)展的要求。

　　——明確扣繳義務(wù)人，加強(qiáng)源泉控管。

　　印花稅稅源零星分散，難以控管。《印花稅暫行條例》雖然規(guī)定“發(fā)放或辦理應(yīng)稅憑證的單位，負(fù)有監(jiān)督納稅的義務(wù)”，但沒有明確規(guī)定發(fā)放或辦理應(yīng)稅憑證的單位負(fù)有代扣代繳義務(wù)，如果上述單位不按規(guī)定履行納稅監(jiān)督義務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)既不能強(qiáng)行要求其代扣代繳，又無(wú)依據(jù)對(duì)其處罰。因此，建議在《印花稅暫行條例》中明確發(fā)放權(quán)利許可證照的主管部門和合同簽證、公證部門為印花稅代扣代繳義務(wù)人，不按規(guī)定履行代扣代繳義務(wù)的，按《稅收征管法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。