摘　要：現行農村稅費制度存在著諸多問題，究其根本原因，是這種制度與體制轉型過程中政府職能轉換、規范政府行為以及農村財稅體制改革之間不協調。為規范農村分配關系，要理順國家、集體、農民三者的關系，改革農村鄉鎮統籌村提留資金制度，按照稅收參與分配的特定性，完善老稅收，建立新稅種。

　　關鍵詞：農村稅費制度；鄉鎮統籌村提留資金制度；設想

　　一、現行農村稅費制度存在的主要問題

　　1.我國目前的農村稅收主要有農業稅、農業特產稅。就農業稅來講，稅收《條例》是1958年制定的，而納稅人早已變化，并且還存在著“有稅無田，無稅有田”的現象，已不適時宜，農業稅已由收益稅變為收益行為兼而有之。特產稅工作量大也不好操作。國家設置農業特產稅的初衷是利用稅收杠桿，合理調節農村產業結構，但實行分稅制后，有些工業欠發達地區逐步將該稅種演變成了保政府吃飯的主要地方稅種之一，把稅收參與特產品收入的分配變為參與農民收入分配，實際上成為變相的農業稅附加。

　　2.1979年，農業經營方式由集體經營轉為以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，農村的分配秩序和分配關系發生了重要變化，并且隨著市場經濟體制和“分稅制”財政體制改革向農村推進，鄉鎮統籌村提留資金制度已成為加強鄉鎮財政、財權建設，減輕農民負擔，促進農村經濟進一步發展的一大障礙，越來越暴露出其弊端：

　　第一不規范。鄉鎮統籌村提留資金制度最突出的特點是一事一費一制，即根據鄉鎮各項社會、經濟事業中的每一具體項目單獨確定收費辦法，并且專款專用。這種做法既是政府行為不規范的具體體現，又為政府行為的隨意性提供了依據，這種作為非規范性取得公共財政收入的鄉鎮統籌資金制度，與社會主義市場經濟體制對財政制度的規范性要求相悖。

　　第二不統一。稅費移位，費目太多太復雜。且不說國家有關部門和省市縣出臺的涉及農民負擔的鄉鎮統籌村提留以外的項目，即使是合理的農民負擔項目也不算少。農業稅不說，光鄉鎮統籌村提留就有8項，如鄉村兩級辦學經費，農業稅附加中就已經包含了。即使是合理而必須的收費又應該收多少，也缺乏一個有效的“量”的約束機制。

　　第三不公平。即“三提五統”不準確，費基過大，水份過多。目前“三提五統”提取的依據是農民人均純收入，按上年年報數確定，而此數字的準確性較差，且不合理。我們鼓勵一部分人首先富起來，如果一個村有幾個先富起來的個體企業戶，就會把一個村，甚至一個鄉的人均純收人拉高很多，但對于少數富戶來說不過九牛之一毛，而對于多數以種植業為主的農戶來說就可能是傾其所有，負擔必然過重。在交費問題上，有點“擠貧濟富”的味道。

　　第四不透明。即統籌提留費用支出灰暗。政府資金，包括政府直接收取和以政府名義收取的資金，都應納入財政監督管理，鄉鎮統籌即屬政府資金范疇。由于鄉鎮統籌費是用于鄉村兩級為辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業，用這部分資金一般由鄉鎮政府一把手直接操作，缺乏必要的預算監督。收費執行由各部門“自收自支自管”，不公開，不透明，使用的隨意性大，盡管已推行了“村務公開”制度，但在某些地方并沒有得到認真有效地落實。農民們不能從交納的費用中看到他們需要辦和希望政府辦的公益事業，享受不到本應享受的公共利益和公共服務。

　　由于鄉鎮統籌村提留資金辦法本身存在諸多不合理性，實際操作起來難度很大：

　　首先，表現在“農民人均純收入”是一個定義模糊、很難準確計算的指標。其一農民人均純收入的界定缺少有效的法律依據和準確的核定。究竟是農民人均生產性純收入還是全部純收入，其二農民人均純收入信息失真。目前由于農村會計水平有限及受“領導出數字”的影響，農村會計核算及統計數字大都存在嚴重失真的問題，農民純收入水分較大；其三難以準確計算。由于農村企業創收渠道增多，以村為單位的農村經濟總收人統計非常困難，特別是農民家庭經營收人鄉鎮和村基本無法統計，測算中往往存在較大人為的“水分”。

　　其次統籌提留收費的項目和收費比例，在政府和部門制定的政策上不統一，往往使基層執行政策處于兩難境地。由中央有關部委正式下發的關于從農民年純收入中提取本部門相關費用的文件中規定：教育費附加是2％，衛生事業費是0.5-1％，農業技術推廣費是0.5-1％，國防教育民兵訓練和征兵費是1.5％，計劃生育統籌費是1.5％，村組干部提留是1-1.5％，按這幾項收費的標準計算，占農民上年人均純收入的比例就高達7-8.5％，超過了5％的額度，這就使鄉鎮村組在貫徹和執行上級收費政策時處于左右為難的境地。

　　二、存在問題的原因及整治改革原則

　　現行鄉鎮統籌提留資金制度之所以存在諸多問題，究其原因，在于這種制度與體制轉型過程中政府職能轉換、規范政府行為以及農村財稅體制改革之間不協調、不對稱。換而言之，鄉鎮統籌村提留資金制度改革滯后于體制轉型過程中的政府職能轉換和財稅體制改革。

　　我們認為鄉鎮統籌村提留資金制度的改革應按照建設社會主義市場經濟體制的要求，進一步完善鄉鎮政府職能，理順國家、集體和農民三者之間的分配關系，切實減輕農民負擔，鞏固基層政權建設，逐步實現鄉鎮統籌村提留資金籌集、分配、管理的科學化、規范化、法制化，促進農村經濟和各項社會事業持續、穩定、健康發展。具體需遵循以下幾條原則：

　　一是要有利于穩定和減輕農民負擔，為農村社會公共事業發展提供適度的資金來源。

　　二是要建立規范化的分配方式。農村稅費制度改革要充分體現市場經濟的本質要求，實現法制化、規范化。（1）要兼顧國家和農民的利益，既考慮農民的承受能力，又不影響地方事業的正常發展；（2）簡化和優化稅制，體現效率與公平的原則，防止稅增而費不廢或出臺新費；（3）要使農村稅費改革同精兵簡政和規范政府行為結合，以減輕費改稅工作的阻力。

　　三是要與改革農業稅制度和相關立法相結合，要同規范預算管理相結合。

　　四是要本著科學、審慎的原則進行，切忌一刀切。

　　三、改革的具體設想

　　為規范農村分配關系，理順國家、集體和農民三者之間的關系，客觀上就要求在農民收入分配上體現規范化，在征收方式上體現公開、公平、公正和低成本，在資金安排上做到集中、合理、規范，并保證資金用于社區公開服務和公共建設。為此，應當改革農村鄉鎮統籌村提留資金制度，按照稅收參與分配的特定性，完善老稅收，建立新稅種。

　　首先，在實施農村稅費改革中應把握一個“農村的‘三提留’和‘五統籌’區別開來，分別處理”的前提條件。黨的十五大明確指出，公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。國家、集體、個人三者均有各自獨立利益，均受法律保護，必須嚴格地把集體經濟與農民個人之間的分配關系，同農民個人與國家之間的分配關系，以及由此而形成的集體經濟所有的資金與國家財政資金嚴格區分開來。在把“五統籌”改成稅的同時，應當深化農村集體經濟存在形式的改革，建立健全的農村集體經濟制度，由農民集體選舉產生集體經濟管理機構，將“三提留”的提取和使用，交由集體經濟管理機構管理，依農民的意愿和在農民監督下來使用。

　　其次，按照稅收參與分配的特定性，根據農村的現實情況，將鄉鎮統籌分別納入完善后的農業稅和新建立的農村社會公益事業稅征收范疇。基本設想：按照職業身份和承包土地將農村居民分為幾種類型，一是農業戶，二是兼業戶，三是專門從事工商個體及私營戶主，按照上述分類確定農業戶、兼業戶所應征收的鄉鎮統籌資金合并到農業稅中，對專門從事工商個體及私營戶主，新開征一種農村社會公益事業稅。具體：

　　1.完善農業稅制。根據目前農村實際情況，結合鄉鎮統籌資金制度改革，應重新制訂農業稅條例，考慮農業戶、兼業戶所應承擔的鄉鎮統籌資金負擔水平，適度提高農業稅原有稅負水平，取消附加。同時，為了穩定農民負擔，減輕征管工作量，可考慮一定幾年不變的政策，在農民出售糧食作物、棉花及油料等作物時按出售所得的一定比例征收。對農民在承包的土地上或承包山場種養除農業稅征收范圍以外的其他農業特產品，可據實征收農業特產稅。農業特產稅應減少稅目，能夠在收購環節征收的稅目盡量改在收購環節征收。

　　2.開征農村社會公益事業稅。（1）納稅人：專門從事工商個體及私營的農村居民；（2）課稅依據的范圍：以統計部門的農民人均純收入年報為依據；（3）稅率：采用比例稅率，在3-5％之間；（4）征收機關：由鄉鎮財政所或地稅所集中統一用貨幣現金征收。（5）違章處理：按《中華人民共和國稅收征收管理辦法》及有關規定處罰。（6）減免稅：對于一些困難戶、有重大災害損失的、優撫烈軍屬等，可酌情給予一定的稅收減免。

　　最后，改革的其他配套環境和措施。　（1）科學地界定政府職能與農民集體經濟組織職能。鄉鎮政府財政分配與農村集體經濟組織財務分配要分開，真正地實行“政企分開”、“政社分離”，把農民集體經濟所有者職能從鄉鎮政府職能中分離出去，交由農民選舉產生的集體經濟組織來實施，鄉鎮政府則從法律規范服務監督方面進行工作。（2）加快地方稅制建設步伐，把鄉鎮統籌資金制度改革與完善和改革農村稅收結合起來，徹底改變按人頭平均征收的辦法，全面轉向依據財產、依據實際收入征收的辦法。（3）開展土地清查，對當前農業稅計稅土地面積要認真進行核實，徹底消除“有稅無田，有田無稅”的現象，適當凋整農業稅計稅依據。（4）建立健全稅收征管網絡，以嚴密地網絡控制稅收跑、冒、滴、漏。（5）增強村級財務公開的透明度。財政部門要加強對村級財務的監督，幫助建章建制，組織好村級財務人員培訓和業務互審等，為理順農村公共分配關系提供良好的基礎條件。