依法治稅作為依法治國的重要方略，面臨前所未有的歷史使命，發揮稅收聚財職能，增強社會主義綜合國力，發揮稅收調節和監督職能，規范和整頓稅收秩序，促進社會主義市場經濟健康發展，都需要加快推進依法治稅進程。但由于目前存在稅收征管信息不對稱、公民納稅意識不強等主客觀原因，基層稅務執法缺位、越位；納稅人納稅申報信息失真、偷稅等現象還在一定程度上存在，從而造成稅款流失和不公平競爭，直接影響依法治稅工作和市場經濟秩序的穩定，迫切需要建立稅收預警機制，以促進稅收管理體系的進一步完善和規范。

　　一、建立稅收預警機制勢在必行

　　（一）建立稅收預警機制是解決稅源監控乏力問題的需要。

　　稅源監控管理是稅款征收和稅務稽查的前提和基礎。其突出特點是提前性和控制性，但目前在實際工作中有以下3種失控現象，急需通過預警機制在內的稅收管理措施予以解決。

　　1、管理性失控。是指由于稅務機關管理缺位而造成的稅源失控。如漏征漏管戶大量存在就是管理性失控的突出表現。有相當一部分納稅人領取營業執照，但不辦理稅務登記，也不納稅。有的綱稅人雖然辦理了稅務登記，但是沒有設置賬簿，長期不申報納稅。

　　2、機制性失控。是指由于稅收征、管、查等環節職責不明確或者相互脫節，以及國、地稅之間或稅務機關與其他部門之間缺乏配合、協調而引起的稅源失控。如稅收強制執行措施和保全措施得不到有關部門的配合等。

　　3、政策性失控。主要指個別地方政府和行業主管部門從局部利益出發，擅自出臺一些“稅收優惠政策”，或者違規減稅、免稅，避稅。

　　（二）建立稅收預警機制是解決征管信息不對稱問題的需要。

　　目前，受稅收信息化建設速度、公民法制觀念不強等因素的制約，在納稅人與稅務機關之間存在信息不對稱現象，納稅人清楚自己的經營行為或納稅義務，稅務機關因缺乏必要的手段和措施及部門配合，不能獲取納稅人的經營行為及納稅義務等方面的信息。由于受各種利益因素的驅動，目前我國納稅人的財務核算成果在一定程度上受人為控制，存在經營指標造假嚴重，計稅依據失真現象。有的企業在銀行多頭開戶，建立假賬，資金體外循環，隱瞞銷售收入，致使很多稅源在生產、銷售等諸多環節中被轉移或隱匿，稅務稽查時難以從帳目上發現問題，造成稅收流失稅收，監督難以真正實施到位。

　　（三）建立稅收預警機制是打擊偷逃騙稅、遏制稅收流失的需要。由于各種原因，我國目前偷逃騙抗稅犯罪還難以有效遏制，涉稅犯罪普遍化、社會化程度在個別地區呈進一步加劇的趨勢，每年全國大約有300多名稅務人員在與偷稅抗稅行為斗爭中致傷。需要通過預警機制及時得到偷逃騙抗稅方面的有關信息，采取預防措施，通過協稅、護稅網絡、司法保障體系給偷逃騙抗稅行為以遏制和打擊。

　　二、建立稅收預警機制的目標要求和職能作用

　　為確保新征管模式的有序運行，推進依法治稅進程，應盡快建立以“預防為主、過程監控”為特點，以計算機網絡為依托，以執法責任制為核心和基礎，涵蓋稅源監控體系，上限報警指標、下限報警指標等體系在內的稅收預警機制。即在信息集中處理和共享的基礎上，上級稅務機關通過預警機制網絡實時監控來查詢各基層單位的征管狀況和外部單位協作情況，定期公布各單位稅收執法及征管質量指標等方面的情況；在發現異常情況后實時預告或警示，以便其及時處理或糾正。

　　按照以上指導思想，稅收預警機制一般要具備以下的職能作用：

　　（一）報警、提醒作用

　　從內部管理要求來看，稅收預警機制一是要具備征管質量指標異常波動報警職能。如發現稅務登記率、稅款入庫率明顯偏低，欠稅增長率偏高，予以提醒和報警；二是要具備稅收管理缺位報警職能，如漏征漏管戶報警；三是要具備金稅工程“三率”偏低報警、發票協查報警職能；四是具備執法行為不規范報警職能，如對違章發售發票、辦理出口退稅，稅務檢查等執法程序違規、證據不全、文書不規范等行為予以報警。

　　從外部協作要求來看，稅收預警機制一是要具備納稅人不奉行報警職能，如對納稅人開出稅票但不按期到銀行繳款現象予以報警。二是要具備大額欠稅納稅人轉移資產、帳戶及察出境報警職能。三是要具備協稅護稅缺位報警職能，如對工商部門不及時-傳遞戶籍信息、司法機關打擊涉稅案件的不作為行為予以報警。四是要具備偷抗騙稅等大案要案發案率偏高報警職能。五是要具備稅收收入與GDP邏輯關系出現異常現象報警能。如稅收收增長速度突然低于GDP增長速度，即開始報警。

　　（二）規范和防范作用

　　通過對預警機制提供信息和問題的分析，促進崗位責任制和執法責任制的進一步建立健全，防范執法過錯問題的發生。

　　（三）限制作用

　　通過預警機制設置職權權限的“警戒線”，限定各操作崗位和領導崗位的權限，以防止違規操作、越權辦稅問題的發生。

　　（四）決策和計劃作用

　　通過對預警機制提供問題的分析，制定應急工作措施，防偷堵漏，明確月度、季度、年度工作計劃和重點，指明工作努力方向。

　　三、稅收預警機制的體系構成

　　在建立稅收預警機制工作中，首先必須樹立預警意識，在系統內部建立一支由辦公室督查員、信息中心信息分析員，征管、法規、稽查等部門執法人員構成的預警信息分析人員隊伍，以及由領導層組成的決策和糾查反饋系統，其次要按照新《征管法》要求，進一步建立健全協稅護稅網絡，及時收集外部稅收預警信息。同時，通過強化以下幾方面工作，從而最終形成稅收預警機制。

　　（一）進一步強化執法責任制及崗職體系建設。稅收執法責任制及崗、職體系是預警機制的核心，要體現“兩權”監督原則，進一步強化執法責任制及崗、職體系建設，通過合理分權、規范工作流程，形成一個管理嚴密、相互制約、相互補充的稅收管理體系。偏離執法責任制及崗、職權限的有關要求即亮“紅燈”，產生對內部執法行為的預警信息。

　　（二）建立管理缺位、越權預警機制。通過工作督查、崗位目標考核、執法檢查等途徑，對征、管、查三個環節進行監控和分析，發現管理缺位、越權現象，及時提醒和采取措施。

　　（三）建立下限報警指標體系。在征管質量“七率”、金稅工程“三率”，指標中設置下限，如將地準期申報率、準期入庫率的下限 （必達指標）設置為90％，低于90％即報警，由數據分析人員將此信息傳遞給決策層，以便采取措施。

　　（四）建立上限報警指標體系。主要分為稅務干部廉政建設上限報警指標、涉稅案件發案率上限報警指標。如將違紀干部人 （次）、比率設置上限，接近或突破這個上限時，就要將黨風廉政建設作為重要工作來抓；設置大案要案發案率上限、接近或突破這個上限時，就要研究加大稽查工作力度、打擊偷抗稅的堅決措施。

　　（五）建立稅源監控體系。稅源監控包括微觀監控和宏觀監控。微觀監控指對單個納稅人個體的監控，如利用第三方數據（工商登記的開業、停歇業、注銷信息）監控具體納稅人變動情況，監控具體納稅人日常經營的稅源異常情況。宏觀監控則應利用宏觀經濟信息（如國民經濟統計資料、GDP指標），分析經濟增長情況，分析經濟結構變動情況，分析經濟效益的結構變化，并在此基礎上估算稅收收入貢獻能力，比較稅收收入的總量、結構變動與現有各類納稅人實際繳納稅款情況的差異，從宏觀上把握稅源變化和稅收差距的分布，采取相應征管措施。

　　（六）建立糾正納稅人不奉行行為的納稅申報監管體系。納稅人在申報納稅方面的不奉行行為有3類：不履行申報義務、逾期不繳納稅款、申報稅款不真實。如果能及時發現納稅人的不奉行行為，不僅可以糾正該行為，還可以有效地抑制納稅人在以后時期的不奉行行為。

　　在監控未申報納稅人方面，要加強對計算機的應用和數據的對比分析，利用掌握的納稅人名冊以及當期已申報納稅人名冊，統計出該期未申報的納稅人，在此基礎上，扣除在其他業務記錄中發現的不需申報的納稅人（如匯總申報戶、未達起征點納稅人、臨時停業納稅人等等），從而準確掌握應申報而未納稅納稅人名冊，進行催報催繳和處罰。

　　在監控逾期未繳納稅款行為方面，可以通過建立與金融部門的協稅護稅網絡，實時取得納稅人存款余額等信息，從而采取強制執行、稅收保全、加收滯納金、罰款等措施。

　　在監控申報不真實行為方面，可以利用第三方數據進行核對，如利用銀行等金融機構支付利息的清單，核對納稅人申報利息收入是否真實；利用出版機構支付的稿費清單，核對稿酬收入是否真實；利用商業運輸單位的業務記錄，核對納稅人申報的流轉稅是否真實，從而對計稅依據進行合理調整，及時查補稅款。

　　（七）建立糾正干擾稅收執法、協稅護稅不作為行為的預警機制。針對個別地方政府、有關部門出臺有悖于稅法的文件，，或以行政命令直接干擾稅收執法；金融部門不提供存款信息、不配合稅收保全、強制執行措施的實施，司法機關不配合稅務打擊涉稅案件等行為立即預警，向上級領導匯報，予以協調解決。

　　（八）建立健全涉稅案件舉報機制和稅收密報系統。全面落實鼓勵納稅人舉報涉稅案件的有關規定，及時兌現獎勵基金，調動廣大公民舉報涉稅案件積極性，探討建立稅收密報系統的可行性，快速獲取有關預警信息，遏制涉稅違章、犯罪行為的發生。

　　四、稅收預警機制的運作

　　現以市級稅務機關為例，談一下預警機制的具體運作形式。

　　（一）設計預警機制數據模型或開發相關軟件

　　按照體現預防和提醒的功能要求，設計一張表格，涵蓋下限報警指標、上限報警、稅源監控體系等內容，形成數據對比分析模型 （稅收預警形勢圖），用紅色圖標表示預警的事項。有條件的地區直接開發具備預警功能的軟件，在月終自動生成稅收預警相關圖表。

　　（二）設置運行預警機制的常設機構

　　在辦公室或信息中心設置預警分析小組，由一名分管領導直接領導，隨時收集有關數據，進行對比分析，及時向決策層提供相關情報，并按月撰寫預警工作分析報告。

　　（三）體現稅收預警有關內容，改革稅收月度、季度工作匯報會議制度

　　建立多媒體會議室，在稅收月度分析、季度工作匯報會議制度上，變常規的以文字內容為主的照本宣科型的工作匯報，為文字說明為主、電子圖表演示為輔的新匯報形式。由匯報者攜帶相關軟盤或預警軟件，通過電腦和投影儀進行演示匯報。匯報內容要將預警信息作為一個重要內容，進行分析和探討，由決策層根據預警信息作出相應的解決措施和工作部署。