財政、公平與效率原則是社會主義市場經濟條件下的稅收原則，是我國制定稅收制度和政策的理論依據，是支配稅收制度、政策廢立和影響政策運行的指導思想。在農村稅費改革實踐中，應注意體現稅收原則，為保護農民利益、促進農村經濟良性發(fā)展提供良好的環(huán)境。

　　一、財政原則

　　稅收的財政原則是指稅收應能為國家財政提供穩(wěn)定充裕的財政收入來源。現代市場經濟中，稅收的收入分配功能和調節(jié)經濟功能越來越受到重視，但是，稅收仍然構成財政收入的主要來源。因此，在設計稅制時，必須考慮稅種的聚財功能。

　　1.財政原則與農業(yè)稅

　　從我國建國后的歷史來看，農業(yè)稅在建國初期是國家財政的主要收入來源。當時為了減輕農民負擔，鼓勵農民的生產積極性，國家采取了輕稅、增產不增稅的政策。而且稅率和計稅常產一定就是幾十年，如安徽省的稅率和計稅常產是1963年確定的，一直沿用到1993年。稅率在一段時期內保持相對穩(wěn)定是有道理的，但是據以征稅的耕地常產則應該隨著生產力水平的提高而適時調整。可是各地的計稅常產與稅率一起固定，這就導致了農業(yè)稅實際稅率隨產量增加而下降的結果。到1994年，全國平均實際農業(yè)稅率為2.4%.于是出現了這樣一個問題：由于許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商業(yè)仍很薄弱，農業(yè)稅收入太少，鄉(xiāng)村財政無法運轉，在上級財政不給予支持的情況下，只好向農民伸手。可以說，農業(yè)稅的聚財功能隨著農業(yè)生產的發(fā)展日漸弱化，而農民負擔并未得到減輕，這與國家制定農業(yè)稅率的初衷是相違背的。那么，是否應該提高農業(yè)稅稅率呢？筆者認為需要綜合考慮。首先，在計劃經濟時期，國家通過工農產品剪刀差把農業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉給工業(yè)，農民實際負擔遠大于農業(yè)稅率。而且，在如此長的時期內農民都擔負著扶持工業(yè)發(fā)展的重擔，又享受不到國家對城鎮(zhèn)居民的各種的補貼，幾乎沒有能力對農業(yè)進行必要的投入，長期如此，為農業(yè)的健康發(fā)展埋下了隱患。隨著糧食流通體制改革的進行，國家逐漸理順糧食價格，使其與價值相符，農民種糧的熱情剛剛有所恢復，不宜大幅度提高稅率。其次，我國的農業(yè)基礎仍然十分薄弱，尚未培養(yǎng)起抗拒風險、自我保護的能力；而且，加入世貿組織后，農業(yè)將要遭受的沖擊不容忽視，國家應加大對農業(yè)的扶持力度，增稅未免與此背道而馳。特別是1999年、2000年糧食價格走低，已經嚴重挫傷了農民的種糧積極性，2001年剛剛有所好轉，一定要給農民足夠長的恢復期，保證農業(yè)的平衡發(fā)展。最后，廣大農民已經掌握了中央一系列減輕農民負擔的政策，增稅肯定會引起強烈的抵觸情緒，導致農村社會動蕩，與中央保持穩(wěn)定的大局相對立。但這并不是說，農業(yè)稅就應維護不變，而是要與其他改革措施相配套，在適當的時機調整計稅常產，重新丈量土地，使得稅率真正落到實處。

　　2.財政原則與“三提五統(tǒng)”

　　目前理論界比較統(tǒng)一的認識是：三提留的經濟性質有別于五統(tǒng)籌，村作為集體經濟組織向農民收取一定的“三提留”資金，屬于農村集體經濟組織內部集體與個體農民之間的分配關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不得占用，而鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為提供本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共產品的資金來源，可以由農村社會公益事業(yè)稅來代替其地位。安徽省以及河南省幾個縣的做法是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動工和義務工，改革村提留征收和使用辦法，以農業(yè)部的20%為上限征收農業(yè)稅附加，作為村提留。改革試點的實際情況是，新的農村稅費征收辦法帶來了多方面的問題，最為突出的包括：（1）縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化，表現為收支缺口較大，同時農村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設、優(yōu)撫、五保戶贍養(yǎng)、計劃生育、民兵訓練等基本上都轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算開支中，增加了財政的困難。（2）基礎教育投入存在缺口。（3）村級公共職能的運轉經費不足，“一事一議”難以操作。（4）鄉(xiāng)村債務負擔沉重，化解難度大。（5）逐步取消“兩工”雖然有助于減輕農民負擔，但也造成了諸多不便和新的矛盾。（6）五保戶供養(yǎng)難以解決。從這些問題中可以看出，改革之后的農村稅費無法保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉，而村作為集體經濟組織也難以發(fā)揮作用。這一方面有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉移支付力度不夠的原因，但更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了過多的事權，但卻沒有相應的財權，于是出現了入不敷出的局面。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、個別地方干部吃喝之風盛行也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的原因之一。所以，不能為彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口而增加收費，而應通過增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付，將本來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的事權變?yōu)橛筛骷壒餐袚ǜ鶕鞣N公共品的受益范圍確定由哪幾級財政負擔），將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從困境中解脫出來。同時，必須精簡機構，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政開支。

　　二、公平原則

　　如何處理公平與效率的關系是任何分配政策都無法回避的問題，農村稅費改革也是如此。在我國各種自然人納稅人中，農民是一個比較特殊的群體，表現在：第一，人數眾多，八億多農民構成了世界之最；第二，與其他自然人納稅人相比，農民直接向國家交納農業(yè)稅，納稅觀念較強，而城鎮(zhèn)中由于工商稅收構成主要稅收收入，來自個人的部分很少，再加上個人所得稅漏管漏征嚴重，造成了大部分城鎮(zhèn)居民納稅意識淡薄。農民納稅人人數多、納稅觀念強的特點，決定了在處理農業(yè)、農村分配關系時必須把公平放在首要的位置。目前，農民稅費負擔不公主要表現在兩方面：第一，農民承擔了超出其受益范圍的公共服務成本，也就是說，交了錢，卻未享受到應有的服務；第二，農民之間負擔不公平，存在著苦樂不均的現象。

　　1.城鄉(xiāng)之間的負擔不公

　　正如前文所述，建國以來農業(yè)創(chuàng)造的價值大量轉移到工業(yè)中去，農民為工業(yè)的發(fā)展做出了貢獻，但從工業(yè)發(fā)展乃至整個社會進步中獲得的收益卻遠遠少于城鎮(zhèn)人口。城鄉(xiāng)差別、工農差別的逐漸擴大便是城鄉(xiāng)之間負擔不公的表現之一。農村稅費改革之前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌主要用于農村教育、計劃生育、五保戶供養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設、民兵訓練等公共服務的提供。2000年安徽省取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌，四川省雙流縣則保留了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留。但是，無論是否保留鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權并未減少，原來以三提五統(tǒng)為資金支持的事業(yè)還要辦下去，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張的狀況愈加嚴重。其原因并不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入太少，而在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了過多的事權。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所提供的公共服務的受益范圍超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是全國受益，尤為突出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了幾乎全部的農村教育支出，這顯然是不公平的。在我國大部分農村地區(qū)，農村教育支出主要是用于基礎教育，即中小學教育，而不同層次的教育其效益的外溢程度是不同的，基礎教育的外溢性最強，是全國性公共產品。在農村接受基礎教育并不代表今后就要在農村就業(yè)，現實情況是許多農家子弟通過升學進入城市，不再服務于農業(yè)、農村，農村基本上得不到回報。也就是說，農村承擔了城市勞動力的教育成本，這顯然是不合理的。從全國教育經費支出來看，1997年農村小學生人數占全國小學在校生的69.7%，但只獲得60.5%的財政性教育經費；農村初中學生人數占全國初中在校生的56.7%，只獲得了48.7%的財政性教育經費。另一方面，農村公辦、民辦教師的工資支出占鄉(xiāng)財政支出的比重在有些地區(qū)占到50%甚至還要多，而且越是落后的地區(qū)，比重越高。安徽省一項三縣十鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查表明，教師工資占全部財政供養(yǎng)人員工資的比重平均為75.2%，最高達93.1%.基礎教育、計劃生育、民兵訓練都是全國性公共產品，并不專屬于某地方某部分居民的利益和事業(yè)，但這些事權主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村負責。這無疑增加了農民的負擔。

　　2.農民之間的負擔不公

　　2000年各地改革的方案不同，但均有不同程度的負擔不公的現象。四川省雙流縣改革試點的做法是“費隨稅走”，即按照農民所繳納農業(yè)稅的一定比例征收三提五統(tǒng)，稅費全部與土地掛鉤，所導致的問題是：種地農民與不種地農民稅負不公，不種地的農民基本沒有負擔，而由種地的農民承擔全部的三提五統(tǒng)；地域稅負不公，城郊農民土地少、負擔輕，而邊遠山區(qū)人均土地面積較多，負擔重。而邊遠地區(qū)的各項條件本來就比城郊差，這樣只會擴大兩者之間的差距。以上是收費方面的不公，農業(yè)稅征收方面則存在著“有地無稅”、“有稅無地”的現象。一是在核實農業(yè)稅計稅土地面積時，一些村組為了自身利益可能出現漏報、瞞報土地及新開墾耕地不上報等情況，造成計稅土地面積不實，形成“有地無稅”；二是因道路、農田水利、公益事業(yè)等基本建設擠占沒有核減的計稅土地等原因，造成“有稅無地”。按“誰受益、誰負擔”的原則，這部分稅賦會轉嫁到農民頭上，據實征收成為空談。因此，核實田畝，合理確定常產和計稅面積，不僅是目前稅費改革急需進行的一項基礎工作，也可以為今后農業(yè)稅的征收創(chuàng)造良好的條件。如果負擔不均的問題長期得不到解決，必然會引起農民的不滿情緒，激發(fā)新的農村社會矛盾，不利于共同富裕目標的實現。由于農村地域遼闊，各地情況差別很大，想找到一個適合所有地區(qū)的計征方法不太可能，必須根據各地實際，充分考慮各種因素。例如在糧食產區(qū)，可以采用費隨稅走的方法，對于那些承包土地少而以其他副業(yè)為主要收入來源的農民，可考慮單獨制定一套方法，以區(qū)別對待。

　　三、效率原則

　　效率原則包含經濟效率和行政效率兩方面。稅收的經濟效率旨在考察稅收對社會資源配置和經濟機制運行的影響狀況。稅收的行政效率旨在考察稅務行政管理方面的效率狀況。

　　1.行政效率與農村稅費

　　稅收的行政效率主要決定于征收方式和計征的復雜程度。安徽省、河北省部分試點縣的做法是，農業(yè)稅和農業(yè)稅附加（有的地方稱統(tǒng)籌費）折實征收，依率納糧；分為夏季和秋季兩次征收，如農民自愿一次繳納，也可以在夏季征收完畢；稅入國庫，費歸鄉(xiāng)村。從安徽太和、河北正定的改革試點實踐情況看，這一辦法在傳統(tǒng)農區(qū)受到農民群眾和基層干部的歡迎。當夏秋兩季征收時，農民踴躍交糧，一般在十天左右就可完成任務。由于是無償繳納公糧，不需要向農村收購點投放大量現金，既降低了費用，又減少“打白條”現象，真正做到農民、干部、部門、政府各方面都滿意，征收成本大為降低。由此可見，改革后稅收的行政效率得到了顯著提高，應繼續(xù)堅持。但是，我們應注意到，農業(yè)稅制建設的落后給農業(yè)稅收的征管帶來了諸多不便。建國幾十年來，特別是黨的十一屆三中全會以來，農業(yè)經濟已發(fā)生了巨大的變化，由于法制建設落后，1958年的《農業(yè)稅條例》已不再適應農業(yè)稅征管的需要，造成農業(yè)稅收征管過程中法律依據不充分，依法治稅難度較大。在實際工作中，農業(yè)稅的協(xié)稅護稅要么很難開展，要么就超出了法律賦予的權限，損害農民的合法權益，違背了法律精神。因此，立法機關應修訂針對農業(yè)稅收的法規(guī)、規(guī)章，為農業(yè)稅收的依法治稅提供充分的法律依據。

　　2.經濟效率與農村稅費

　　在商品經濟社會中，越來越多的稅收采取貨幣征收的形式，而現行農村稅費仍保留著實物征收的形式，這主要是由我國的國情和農業(yè)稅費自身的特點決定的。首先，糧食既是一種經濟物資，又是一種戰(zhàn)略性的儲備物資。為保證城鎮(zhèn)居民用糧、軍需用糧、救災用糧及其必要的后備等，國家必須掌握充足的糧源。過去長期以來，在我國糧食狀況并不寬裕的情況下，國家采取糧食定購政策，基本滿足了社會各方面的糧食需求，促進了社會穩(wěn)定。實踐證明，糧食定購政策是控制糧源、調控糧食市場的一個重要途徑，不能輕易改變。通過農民交公糧，既實現了農民對國家的義務，又保證了國家穩(wěn)定獲取這一必備物資，可謂一舉兩得。更重要的是，農業(yè)稅和農業(yè)稅附加（有的地方是三提五統(tǒng)）采取農民交公糧的方式，可以促進糧食品種結構和種植業(yè)結構的調整。我國的現實是，一方面，糧食出現賣難的情況，另一方面，我國糧食的人均消費水平遠低于發(fā)達國家。造成這一看似矛盾的現象的根源是，糧食品種結構不符合農業(yè)進一步發(fā)展的要求。在解決溫飽問題后，應該著重發(fā)展畜牧業(yè)，開辟新的糧食消費增長點。具體地說，就是在保證全國人民的口糧供應和儲備的基礎上，擴大飼料用糧的種植比重，同時，搞好“大農業(yè)”的種植結構調整，可適當將一部分耕地改種優(yōu)質牧草，為畜牧業(yè)的發(fā)展提供充足的飼料供應。農業(yè)稅在這一方面大有作為。通過規(guī)定繳納公糧的品種和比重，可以引導農民改變單一的種植結構，向著多元化的方向發(fā)展。例如，規(guī)定公糧的一部分必須是符合人民群眾口味的優(yōu)質口糧，另一部分必須是可作為飼料的玉米或者工業(yè)原料糧，這樣，既可提高糧食的消費水平，又為農業(yè)發(fā)展提供了廣闊的市場。當然，在規(guī)定具體的征收品種和比重時需審慎行事，充分考慮糧食流通體制的配套改革和加工業(yè)的配套建設，避免出現代替農民決策的現象。

　　稅費改革不僅減輕了農民負擔，而且進一步深化了農村管理體制改革。改革開放以來，我國農村經營體制發(fā)生根本性變化，但管理體制改革相對滯后，不適應農村市場經濟發(fā)展的要求。稅費改革通過調整和規(guī)范國家、集體與農民的利益關系，充分保障農民的經營自主權和財產所有權，鞏固家庭承包經營制度，健全農村市場經濟的微觀基礎。同時，促進農村基層政權按照發(fā)展社會主義市場經濟的要求轉變職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員，推進村民自治，完善農村管理體制，使農村上層建筑更好地適應變化了的經濟基礎。從這個意義上說，稅費改革所帶來的效率改進絕不是僅僅局限于經濟領域之內了。

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