以票管稅，是從掌握銷售額入手，了解企業生產經營概況，從而保證稅收應收盡收，逐步走向依法治稅目標的一種征管模式。目前，不法分子利用發票管理混亂之機偷逃大量稅收，侵蝕著國家健康的經濟肌體，已經達到非痛下針砭徹底整頓不可的地步。幾年來發票清理整頓為何威力不顯，效果不著，尋根探源，不僅有納稅人的原因，還有稅務執法管理甚至稅收制度上的原因。

　　發票管理現狀分析從增值稅制度本身看，我國對小規模納稅人征收率的設計偏高。實踐證明，高稅負刺激了人們的偷稅欲望。就商業部門來說，1993年5月前征收3%的營業稅，1993年5月國務院調整為5%，1994年稅改規定征收率達到6%.不到兩年的時間，稅率（征收率）提高一倍。與有關發展中國家和地區相比，我國對小規模納稅人征收率的設計也偏高。再者，我國商業近年來已進入賣方市場，國內價格大戰硝煙不絕，競爭相當激烈，毛利率大幅下降，有些本大利薄行業的毛利率甚至低于征稅率，這進一步刺激了人們的偷稅意識；而納稅人往往通過不開具發票，犧牲國家利益來達到競銷的目的。國務院從1998年7月起調低商業小規模納稅人的征收率至4%后，這種情況從一定程度上得到緩解。

　　從發票的管理上看，基于沒有一個有效的反饋機制，違章處理不及時，以致普通發票使用十分混亂等諸多原因，稅務機關對發票管理偏嚴，對領購發票的業戶有所選擇，同時，實行的所謂發票和核定定額“雙軌制”征收方式，從某種角度來說默認不開具發票銷售行為的合法性，在一定程度上縱容了這種行為的漫延。另外，由于稅務機構分設，非增值稅領域如建筑安裝、交通運輸、餐飲娛樂等行業由地稅部門管理，國稅部門鞭長莫及。如建筑安裝行業是工業建材的終結環節，其交納增值稅的建筑安裝材料在工程造價中占絕大比重，而稅務管轄權的劃分使之成為不規范發票偷逃大量增值稅收的“防空洞”。

　　從發票的使用情況來看，普通發票的取得者有三類：消費者，非生產經營部門如黨政機關、事業單位、社會團體等，下轉環節經營者。第三類還可分為增值稅小規模納稅人和非增值稅納稅人。目前，大部分的消費者沒有索取發票的習慣，而一般納稅人和小規模納稅人之間，小規模納稅人相互之間在銷售和購進貨物時，不開具發票，主要以購銷貨清單或合同為結算依據。

　　突破傳統觀念拓展管理新路根據《中華人民共和國發票管理辦法》第三條規定，發票是指購銷雙方在購銷商品、提供或接受服務以及從事其它經營活動時所開具、取得的收付款憑證。從這個概念上看，對于稅務管理來說，它是應稅行為的書面證明。納稅人只要按其開具、取得的收付款憑證核算應稅收入，不偷漏國家稅收，即為合法、有效的入賬憑證，而不論收付款憑證是否由稅務機關監制。所以，上述購銷貨清單其實具有發票的特征。另外，商業零售部門收銀小票，加油站的加油單也是實質意義上的發票。

　　為此，我們應從突破發票即稅務監制發票的傳統觀念入手，改革發票管理方式，積極探索有益稅收征管，促進收入穩步增長的途徑。

　　一、一般發票管理

　　（1）改進發售方式，保證發票供應這是實行以票管理的最基礎工作，可視納稅戶對發票的需求情況配備適量的發票管理員，劃分發售路段，探討建立計算機售票方式，提高工作效率，保證發票及時充足供應。

　　（2）選擇利于管理的控制環節對于使用稅控收銀機的商業零售企業和配備稅控加油機的加油站，視收銀票和加油單為發票，允許使用稅務機關監制的銷售清單作為報銷附件，不再另外提供普通發票。對于其它企業則強制購買發票，以發票開具面額作為計稅依據，取消核定定額征收方式，徹底禁止非法收款收據的使用。

　　（3）建立健全發票開具的反饋制度。

　　這是加強發票使用情況監控，制止發票違章行為的有效途徑。目前重點在于提高廣大消費者的自覺索取發票、保護自身合法經濟利益的意識。稅務機關可以大張旗鼓地展開索取發票的宣傳，同時采取多種反饋措施，如提高舉報獎金，發票號碼抽獎等，取得廣大群眾的配合。另外，可以進一步研制發票查核軟件，要求企業報送每月取得的發票情況，錄入電腦核對，從根本上掌握納稅人的發票開具情況。

　　（4）強化日常發票違章處罰制度。

　　嚴管重罰是保障以票管稅順利實施的必要手段，對發票開具違章行為，稅務機關應予及時嚴肅處理，將業戶的僥幸心理消滅于萌芽階段。對不按財務規定報銷不規范發票的企業，與違章開具發票企業同樣處理。除補稅外，處罰視發票面額而異，以使企業有切膚之痛為宜。

　　（5）實施步驟以票管稅是個很艱巨的工程，不可能一蹴而就，面面俱到。宜從大處入手，先行解決比較突出的問題。在商業零售發票需求量較大的大中商場和加油站先行試點，強制使用稅控收銀機和稅控加油機，減少商業零售發票的供應和查核工作量。查核從本地發票抓起，適度進行異地發票外調核對。

　　二、進入增值稅抵扣的普通發票管理

　　（1）運輸發票。運輸發票屬地稅管理，進入增值稅抵扣有兩個缺陷，一是稅率不一，運輸發票交納3%營業稅，而增值稅率為17%，無法實現同率抵扣；二是開票難以控制，尤其是承運者為個體戶開具的或由地稅部門代開的發票，由于實際業務無法掌握，人為虛開發票普遍存在且較嚴重，故真實性不受國稅部門信任。

　　運費進項如果以已納3%營業稅抵扣，則相應的運費轉化同樣的銷售額要交納17%的增值稅，商家由此蒙受14%的損失，這可能是稅務部門為減少商家損失而確定扣除率的原因。至于扣除率如何確定為10%或7%，外界不得而知。但商家并未理解此一做法的用意，短視地認為以繳納3%的營業稅即可抵扣除10%-7%，其中差額有利可圖，導致虛抬運費或虛開運費發票的現象逾演逾烈。因而，只要截斷這一誘因，問題就可迎刃而解。目前，交通運輸行業改征增值稅困難重重，筆者認為，以運費已交納的地方稅收為抵扣依據或取消運費抵扣則是解決這一制度缺陷的途徑。

　　（2）收購發票。收購發票的使用者有糧食商業部門，以初級農產品為加工原料的企業，廢舊物資再利用者（一般是以廢舊物資為原料的鑄造加工企業）。從業務看，以大批量收購為主，跨地區收購現象普遍存在，但農民自產量不大或廢舊物資出售者量少，則由收購中間商集中經營。在發票的使用上，則集中于納稅人自行開具這一癥結上，同運輸發票相似，稅務機關存在欲予之而不舍的心態，由此設立層層限制，如要求到外地收購需當地稅務機關開具發票，發票上要有出售者的親筆簽名并附身份證件等等，從細節上苛求納稅人，一方面出售者因銷量少，手續麻煩不愿出售，一方面收購發票手續難全不予抵扣則使廠家蒙受損失，經營步履維艱。因而，這些措施均是舍本求末的辦法，管理難以奏效。

　　對這個問題，我們設想徹底拋棄收購發票作為唯一抵扣依據的地位來解決。以生產成本的有關指標為依據測算產出率，測算廢舊物資在成品中的比重，由此確定產品銷售成本應分攤的進項稅額。進而在這類企業實行購進扣稅法和銷售實耗法相結合的賬務處理方法，增設待抵扣稅金科目。對未出售產品相應進項稅額暫不予抵扣。收購發票作為重要參考憑證入賬，不取得發票仍不得作為待抵扣進項稅額。

　　發票的管理綜合性強，某個環節弱化即對整個以票管稅構成莫大的威脅，因此不能厚此失彼。以票管稅是征收方式上的重大轉變，由此稅務機關應對管理人員作相應的崗位配置，以集中力量，保證重點，并學習借鑒國外稅務機關的成功經驗，豐富我們的管理措施，不斷探索新的路子，取得這項改革的最終突破。