新修訂的《會計法》，第一次把建立健全單位內部控制制度的要求，作為會計監(jiān)督“三位一體”（單位內部監(jiān)督、社會審計監(jiān)督和政府監(jiān)督）的基礎和核心，寫入了規(guī)范會計行為的根本大法。認真學習、貫徹《會計法》中關于內控制度和會計監(jiān)督方面的強制性要求，對于建立、健全農墾企業(yè)集團的內部控制制度，切實加強集團內部的會計監(jiān)督，逐步完善公司法人治理結構，促進農墾經濟健康發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。 

　　（一） 

　　農墾企業(yè)集團，大多是在農墾（農場）局的基礎上改制后建立起來的。經過幾年來的實踐，它在發(fā)揮農墾企業(yè)的總體優(yōu)勢，增強農墾企業(yè)的綜合競爭能力，提高農墾企業(yè)艱苦奮斗、開拓進取的企業(yè)形象，以及促進理順體制、轉移機制、增強經濟活力等方面，都發(fā)揮了很大的作用。尤其是一批經過國有資產授權經營的農墾企業(yè)集團，在改制后已逐步形成了以資本為紐帶的母、子公司關系，能夠按照《公司法》和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步健全集團總公司的法人治理結構。各地從實際出發(fā)，致力于建立集團總公司的內部控制制度，為發(fā)揮單位內部會計監(jiān)督的作用，提供有利的條件。 

　　從近幾年來的實踐看，各地農墾企業(yè)集團在內部控制制度的建立和內部會計監(jiān)督職能的發(fā)揮上，都取得一定的成效，為規(guī)范會計行為，保證財務會計報告的真實性、完整性，顯現(xiàn)其應有的作用。但是，與新《會計法》和公司法人治理機構的要求相比，還存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)；與適應加入WTO后的國際競爭的挑戰(zhàn)相比，還有相當大的差距。主要表現(xiàn)在： 

　　一是組織機構不全，權責還難以做到各就其位、各司其職、相互制約那樣地分明。股東會、董事會、監(jiān)事會和經理層，本應分別履行公司的權力機構職能、決策職能、監(jiān)督職能和執(zhí)行董事會決策的經營職能，從而形成權責分明、協(xié)調運轉、有效制衡的組織機構。 

　　二是政企依然難分，企業(yè)發(fā)展目標不明確。農墾企業(yè)集團大多保留著農墾局的政府管理職能，“兩塊牌子，一套班子”，繼續(xù)履行地域性的社區(qū)穩(wěn)定職能，承擔了社區(qū)經濟負擔的義務。要實現(xiàn)集團公司財富最大化的發(fā)展戰(zhàn)略目標，與穩(wěn)定目標之間經常發(fā)生矛盾。不穩(wěn)定則難發(fā)展，影響了重點目標的實現(xiàn)。 

　　三是法人層次太多，容易造成失控。在農墾系統(tǒng)，從集團總公司，到最基層的企業(yè)，有的多達六個層次。由于層次過多，跨度太大，所以容易失控，使大量的投資資金難以控制，給國有資產造成了重大的損失。 

　　四是內控制度不全，會計監(jiān)督不嚴。各地農墾企業(yè)集團雖不同程度地陸續(xù)建立了內控制度，但與健全和健康地運行尚有差距。從組織機構控制、授權批準控制，到預算控制、風險控制、報告制度控制，在許多重要環(huán)節(jié)上，還沒有真正形成相互分離、相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督的內部控制機制；重大對外投資、資產處置等決策程序還存在較大的主觀隨意性。 

　　五是考核不盡科學，獎懲未能對應。集團對子公司經理、子公司對其全資企業(yè)廠長的經濟績效的考核，還缺乏一套比較科學合理的指標考核體系。容易出現(xiàn)能獎不能罰，負盈不負虧的不對應問題；容易出現(xiàn)盈利時強調個人作用，虧損時強調客觀原因的現(xiàn)象。 

　　（二）

　　針對上述現(xiàn)象，根據新《會計法》的要求，結合農墾集團的特點，就建立健全農墾企業(yè)集團內部控制制度，切實加強集團內部的會計監(jiān)督，提出如下措施建議。 

　　1、要加強學習，統(tǒng)一思想，提高貫徹新《會計法》的自覺性。 

　　作為《會計法》規(guī)定的會計責任主體的農墾系統(tǒng)的各單位負責人及領導班子，必須進一步加強學習會計法和財會知識，充分認識作為責任主體的緊迫性和必要性，提高帶頭貫徹執(zhí)行《會計法》的自覺性。在學習、貫徹過程中，要突破部分領導認識中的誤區(qū)，克服思想上的障礙，進一步解放思想，更新觀念。例如：有的領導認為，只要我不授意、指使、強令會計機構、會計人員違法辦理會計事項就行了，工作這樣忙，那有時間系統(tǒng)學習；也有的領導認為，我授意、指使會計人員向不同的會計資料使用者提供編制依據不一致的財務會計報告，也是為了本單位的利益，而不是為了個人利益，等等。凡此種種，都是錯誤的認識。只有通過系統(tǒng)的學習，才能充分認識單位負責人的會計責任；只有通過全面的反思，才能充分認識會計信息失真對投資人、債權人、政府和單位自身各方面的危害性。從而，就能主動致力于提高會計信息質量，保證財務會計報告真實、完整的自覺性，通過機構設置、崗位分工、任用人員、健全制度、加強內控、考核獎懲等一系列措施，確保會計法的各項規(guī)定得到具體落實。 

　　2、要理順體制，轉換機制，提高建立健全集團內控制度的科學性和可操作性。 

　　在農墾局改制為農墾企業(yè)集團公司后，在繼續(xù)代理社區(qū)穩(wěn)定的政府職能的條件下，可先進行政企分設、政府職能與企業(yè)職能分離，為進一步實現(xiàn)政企分開創(chuàng)造條件。凡屬于行使政府職能這一塊的人員經費和用于醫(yī)院、學校、社區(qū)基礎性設施和社區(qū)穩(wěn)定的必要資金，象上海農墾那樣，由財政局核定撥款，交農墾局專款專用，為集團公司減輕社會負擔。在此基礎上，按照摸清家底、清產核資后的集團公司國有凈資產，經財政、國貿部門授權后經營；集團總公司與其全資、控股子公司之間，子公司與其全資、控股企業(yè)之間，形成以資本為紐帶的出資人制度，集團總公司擁有對被投資子公司（或企業(yè)）產權代表的任免權、重大投資的決策權、財務預算審批權、收益分配權、經濟責任審計委托權和內部審計權等；同時，可比照江蘇農墾，由集團公司作為企業(yè)所得稅的納稅主體，并比照試點企業(yè)集團，繼續(xù)享受企業(yè)所得稅先征后返的政策，用于彌補國有權益的不足；此外，還可象部分省市那樣，經房地局、國資和財政部門批準，向農墾集團公司注入土地使用權，以降低資產負債率，同時核銷歷史遺留的不實資產，以利于農墾企業(yè)集團輕裝上陣，集中精力搞經濟、抓發(fā)展。 

　　在理順體制的基礎上，要按照“有所為、有所不為”的原則，要求子公司進一步加大企業(yè)改制、轉制的力度，減少管理層次，解決法人層次過多、搞經營善管理的能人過少、注冊資本總量小于實收資本、容易流失國有資產，以及債多、人多、出血點多等問題，真正按照市場的需要轉換經營機制。 

　　此外，要按照科學性、合法性、可操作性的原則，在總結經驗教訓的基礎上，借鑒國際上成功的先進做法，根據不相容職務相分離、不相容職能相分開的內控制度的要求，建立、健全集團公司內部控制制度；并提出子公司、企業(yè)建立內控制度的指導意見，形成集團總公司內部、子公司內部、企業(yè)內部的控制制度體系和內部的會計監(jiān)督體系，為保證會計信息真實、完整，保證管理系統(tǒng)循環(huán)暢通，實現(xiàn)集團總公司的戰(zhàn)略目標服務。 

　　3、要突出重點，兼顧一般，加大內部控制制度的執(zhí)行、檢查的力度。 

　　當前，先要按照集團總公司本部（即母公司）的功能定位，完善組織結構，形成股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層各司其職、各負其責、有效制衡的結構體系。國有獨資的集團公司，可通過招商引資、轉讓股權，由地方財政局、國有資產管理部門派出股東代表和董事人選、監(jiān)事會主席等方式，解決股東會與董事會合一，董事會中無外系統(tǒng)代表和獨立董事，監(jiān)事會對同級董事、經理層的經濟行為不監(jiān)督等問題。然后，要建立完善議事規(guī)則，明確“三會”和經理層的各自權限、職責。根據授權批準控制的要求，明確集團公司及所屬子公司、企業(yè)各職能部門的權限范圍和相應的職責，以及相互協(xié)調配合的具體要求。對于重大的對外投資決策、籌資用資、貸款、資本支出，以及重大資產重組、債務重組和資本經營、資產經營等重大事項，需經特別授權。對于集團的內部審計制度，著眼于制度執(zhí)行情況的檢查、考核和經濟效益的審計。對于子公司內部控制制度建立、健全和執(zhí)行情況，重點放在執(zhí)行情況的檢查、督導，在實踐中逐步完善。如果制度訂得齊全，而實際又不執(zhí)行，也是徒有虛名。 

　　4、要加強考核，兌現(xiàn)獎懲，嚴格實行內部會計監(jiān)督。 

　　在考核中，要實行定性分析與定量分析相結合，以定量指標為主；發(fā)展速度指標和運行質量指標相結合，以運行質量指標為主；非經濟指標與經濟指標相結合，以經濟指標為主。要建立風險控制制度和重大事項報告制度，避免因發(fā)生重大失誤而使國有資產遭受重大損失（因為即使實行獎懲對應的控制制度和風險抵押承包方式，實際上個人也難以承擔重大損失）。在兌現(xiàn)獎勵時，要留出風險留抵金，待任期終結審計確認績效后，才能予以全部兌現(xiàn)。還要建立經營者離任審計制度和管理審計制度，及時釋放風險，防止問題累積。
 
　　此外，還要切實加強會計監(jiān)督，從財務、審計、監(jiān)督部門的人員配備、素質，到會計監(jiān)督的職能分工、階段性重點的確定，單位負責人和會計機構、會計人員在內部會計監(jiān)督中的職責，都要通盤考慮和—一加以明確。當前，首先要認真地對照《會計法》的要求進行自查，并對發(fā)現(xiàn)的問題和差距進行整改；其次，要加強對子公司、企業(yè)的會計行為的監(jiān)督、指導。整改和監(jiān)督、指導的重點要放在會計基礎工作上，從憑證的填制、取得、審核，到登帳、結帳、編制財務會計報告等各環(huán)節(jié)，都要把關守口。其中原始憑證的審核和記帳憑證的編制是核算流程中的監(jiān)督重點；同時要注重完善內部稽核、帳目核對、財產清查、會計檔案管理等制度的監(jiān)督。 

　　總之，只要我們充分發(fā)揮集團內部會計監(jiān)督的自律性的基礎作用，同時重視發(fā)揮社會審計監(jiān)督的鑒證性作用，并自覺接受政府部門的監(jiān)督，就一定能促進農墾經濟健康地發(fā)展。 （作者單位：上海市農工商[集團]總公司）