績效審計是我國政府審計的發展方向，五年規劃明確指出，要全面推進績效審計，建立健全政府績效管理制度。對國家政策制定、執行及效果做全面、深入評估的政策審計將是績效審計的一個重要組成部分。因此，筆者站在審計項目執行者的角度，根據以往政府開展國土審計的一般模式，結合績效審計的有關要求，探求國土政策審計的路徑依賴。

　　一、以往開展國土審計調查的一般模式

　　2003年至2009年，國家審計署組織了5次較大規模的國土審計項目，在規范土地專項資金管理、打擊違規交易行為、促進國家土地政策有效落實等方面起到較好作用。上述5次審計，除了一次是對國土部門的預算執行情況審計外，其他4次都是國土專項資金審計。以2007年度國土專項資金審計調查為例，審計署2008年度第4號公告表明，當年審計發現的問題主要有：一是出讓金征收、管理和使用中存在的問題，主要是違規減免、變相減免出讓金，以招商引資為名向企業“零地價”出讓工業用地，違規使用出讓金等；二是落實征地補償安置和被征地農民社會保障政策中存在的問題；三是“以租代征”農民集體土地和違規協議出讓經營性用地等問題；四是土地儲備貸款發放和使用中存在的問題。上述問題的揭示是以往國土審計的成果集中體現，但由于對深層次制度上存在的問題較少涉及，難以有效揭示問題產生的根源，難以有效發揮審計的建設性作用。

　　二、開展國土政策審計的內容框架

　　全面審計、突出重點是開展常規審計的內在要求，國土政策審計也應準確把握此要義。筆者認為，國土審計具體實施過程中，可以土地專項資金為切入點，結合績效審計工作目標，明確財政政策、國土政策、產業政策、三農政策及特別調控政策等五個政策重點。

　　一是財政政策環節。財政政策是龍頭，抓好國土審計調查的財政政策就等于抓住項目開展的關鍵。在以往的審計開展中，由于較多停留在財政財務收支方面，缺乏對具體問題提煉歸納，致使審計建議流于形式、泛泛而談。因此，在審計中，可將土地專項資金的管理使用情況作為地方財政預算執行及部門財務收支合法合規的一個子項來分析，避免就土地專項資金問題而論專項資金。應根據“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的原則，做好資金的征收管理使用審計工作，切實將一般性的財務收支問題提煉到促進地方政府加強預算管理層面。諸如此類，違規減免、少征、先征后返土地出讓金等問題也都可以統一到違反財政政策及財務收支的名下。

　　二是國土政策環節。國土政策審計關鍵是評價國土政策制定、執行及政策效果。目前，我國實行最為嚴格的土地管理制度，從嚴控制建設用地。在林林總總的政策中，筆者認為，應把握好節約集約用地這條主線，重點關注三點：一是監督促進地方政府履行國家土地政策，積極清理整頓開發區等閑置用地，規范城鎮布局調整，促進建設用地向節約集約化發展。二是監督促進地方政府控制土地利用總體規劃，杜絕隨意調整規劃、減少和破壞耕地行為；加強占補平衡，避免在形式上做文章，確保耕地得到根本保障，確保國土安全及糧食生產安全。三是監督促進地方政府加強對批地、供地和用地管理，加大反腐敗力度，推動民主法治建設和反腐倡廉建設。

　　三是產業政策環節。產業政策是國家調整經濟社會整體布局的主要手段，通過產業政策調整，可以有效促進經濟社會協調發展。國家調控經濟政策主要通過貨幣政策和財政政策兩個手段，也就是常說的“銀根”和“地根”。在“地根”方面，國家通過頒發《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》類似規定，將機動車交易市場等14個大項、110個小項為限制用地項目，將別墅、高爾夫球場、實心粘磚生產項目等15個大項、87個小項為禁止用地項目。執行結果表明，有些地方政府不顧國家禁令，仍頂風審批禁止項目用地。因此，審計應緊扣不同時期的產業政策要求，對照省、地市發改部門審批的項目，總體梳理，嚴把產業政策審查關。

　　四是三農政策環節。農村發展、農民增收、農業穩定是中央三農政策關注重點，也是評判三農政策是否成功的關鍵。土地問題與三農問題緊密聯系，有效解決土地問題，對加快城鄉一體化，促進經濟社會健康發展具有積極意義。征地補償問題是城鎮化進程中經常碰到的問題，也是引起社會不和諧的主要因素，處理不好，不僅容易引起干群矛盾，也會影響政府形象。所以，在審計中，應關注民訴民生，監督指導地方政府履行國家政策不到位問題，確保征地補償款及時完整到位，維護社會和諧穩定。另外，安置補償、失地農民的社會保障及農村集體土地使用權流轉等也應納入政策審計的視野，切實保障農民合法權益。

　　五是特別調控政策環節。不同時期，受經濟本身及外圍環境影響，國家宏觀調控政策也會有所改變。以2008年為例，受全球金融危機影響，我國經濟面臨較大下行壓力，在此背景下，國家出臺了擴內需、調結構、保增長政策，計劃在2年時間內投資4萬億元拉動內需。對此，為了搞好國土政策審計，我們不能等閑視之，應把這一個主題放在整個審計項目進行考量，應關注4萬億投資分配情況，項目用地落實情況以及實物量的形成情況。另外，由于金融危機影響，土地交易市場流拍可能會影響到地方財政收入，進而影響地方配套資金投入，因此，審計調查可以對此加以反映，評價國家特別調控政策的執行效果。

　　三、開展國土政策審計需要注意三點

　　一是要弄通搞懂與國土有關的政策法規。國土政策審計牽扯到財政政策、國土政策、產業政策、三農政策、特別時期宏觀調控等方面政策，點多、面廣、情況復雜，非一時之功所能掌握。因此，搞好政策審計的前提是了解政策，不了解或者一知半解都使不得。比如，僅是土地法規就分為法律、法規、部門規章和規范性文件等四大類，其中法律法規有《土地管理法》、《城市房地產管理法》等，部門規章又分為綜合類、規劃與耕地保護、建設用地、地籍、土地市場、法制監察、地質礦產、測繪和國有資源財務管理等9個方面。每一門類都很復雜，需要審計人員認真加以掌握。

　　二是審計調查方式方法要做根本改變。政策審計不同于以往審計項目，審計人員思維方式及行事方法都要做較大改變。要從以查賬為主，轉變到根據審計需求開展調查研究上來，要懂得采用開座談會、填調查表、搞統計分析等辦法開展政策審計，要善于調動被審計單位的積極性，讓其積極迎審，而不是消極地、被動地應付審計。以往的審計任務需要我們查深查透，關注的更多是個案的本身，政策審計更多是關注行業性、系統性問題，沒有一定面上的東西不足以說明政策執行方面出現的問題，不能有效提出建設性意見。所以，要善于由點及面，由表及里，由或然推及必然。

　　三是思考問題的角度要做拔高挖深處理。政策審計與一般審計之不同在于政策審計要站得更高、看得更全、分析得更透、把握得更準。這就給審計人員提出更高的要求。因此，我們不能簡單就事論事，要懂得從個案的審查把握全局，通過個案形成環環相扣的整體。比如，工業園區、閑置土地、土地開發整理、灘涂圍墾等看似毫無相關，但其實不然，這是節約集約用地政策在不同環節的體現，要懂得尋找孤立個案之間的內在聯系，應做挖深拔高處理。

　　四、結束語

　　績效審計，乃至政策審計是擺在全體審計人員面前的一項重要任務，亟待我們破題立意。雖然很陌生，但是充滿探索的刺激。作為政策審計的執行者，我們應懷有探索之心，倍加努力，以實踐引申理論，用理論指導實踐，走出一條實踐與理論相互論證、相得益彰的政策審計之路。