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對政府審計體制改革的思考
摘 要：政府審計體制必須與其所處的政治經濟環境相適應，我國現有的政府審計體制曾經發揮了巨大的作用，但隨著我國經濟、政治體制改革的深入，其不足也逐漸凸顯出來，政府審計體制改革應考慮環境特別是政治環境，審計獨立性提高的要求，以及國際慣例，筆者認為獨立模式以及與之適應的分級管理體制是我國政府審計體制改革的方向。
關鍵詞：政府審計；審計體制；體制改革；獨立性
一、我國現行政府審計體制的創建及現狀
現行政府審計體制于80年代初創建，其主要內容和特點是：國務院和縣級以上地方政府設立審計機關，分別在國務院總理和地方各級行政首長的領導下，依法獨立開展審計工作，審計機關對本級預算執行情況進行審計監督，受政府委托，每年向本級人大常委會作預算執行和其他財政收支的審計工作報告；審計署在國務院總理領導下主管全國的審計工作，地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計領導負責為主等。
現行審計領導體制是我國審計發展的“初始模式”或“啟動狀態”，充分考慮了該體制的奠基作用和“驅動效果”，考慮了審計的創建和早期發展的基本需要，保證了審計工作“按時進入預定軌道”。
二、現代世界主要國家政府審計體制模式及分析
（一）現代世界主要國家政府審計體制模式。隨著民主意識的增強，逐漸形成了目前世界上四種典型政府審計體制模式，即立法型模式、司法型模式、獨立型模式和行政型模式。立法型模式的國家主要有美國、英國、加拿大、澳大利亞、挪威、奧地利、西班牙及原英屬殖民地一些國家，主要為議會服務。審計重點是圍繞議員就國家財政收支中存在問題提出的要求展開工作，核心是監督國家財政收支，以保證資金使用的合規合法和有效。司法型模式國家有法國、意大利、塞內加爾、阿爾及利亞及原法屬殖民地一些國家，審計機關也向議會提供服務，但相對于立法模式，更側重了審計當事人的財務責任。獨立型模式有德國、日本、荷蘭等國家。它由于超脫了三權分立之外，故它需同時向立法機關和行政機關提供服務，但側重于為立法部門服務，類似于立法模式，宏觀服務職能也較強。行政模式主要有瑞典、前蘇聯東歐國家及我國等。它是一種半獨立或獨立的政府審計模式，它主要是圍繞政府部門的中心工作開展服務，政府部門的意志在很大程度上左右著審計機關的工作范圍和審計處理。
（二）對世界各國審計體制的分析。一些資本主義發達國家政府審計體制的演進遵從叢低層次發展到高層次這樣一種規律，開始時審計機構只對上服務，機構權限小，獨立性差，后來發展到對廣大納稅人服務，機構權力增大，獨立性增強。從隸屬關系看，目前世界上近160個國家建立了審計機關，但大多數國家的最高審計機關都是隸屬于議會或只服從法律。
三、目前我國政府審計體制存在的問題
（一）政府審計的獨立性較弱。根據《利馬宣言——審計規則指南》，“最高審計機關只有獨立于被審計單位組織之外，并且能防止外來影響的情況下，才能客觀地和有效地完成任務”。而我國的審計機關作為權力執行機關的組成部門去監督執行機關自身，難以解決審計機關既要對同級行政首長負責，又要獨立行使審計職權的矛盾，審計獨立性被大大弱化了。
（二）“雙重”領導體制使上下級審計機關的關系沒有理順，審計經費難以保障。我國政府審計的現行體制可以概括為“雙重”領導下的行政型體制。在現實中，“雙重”領導體制的理想狀態很難實現。一方面，這種體制造成了地方政府主觀上對審計重視不夠，客觀上地方政府要管的事太多，時常無暇顧及審計，不利于審計機關開展正常的審計工作。另一方面，上下級審計機關的聯系不緊密，信息不暢通。
（三）績效審計開展艱難，經濟責任審計資源有限。目前政府審計的中心還是放在真實性和合法性上，雖然審計機關提倡開展績效審計，但是現有的審計人員的專業素質和結構還是問題，當前審計機關難以去評價政府公共支出和投資的效益問題，更不必說去評價與政府或政府首長有關的投資失誤問題了。績效審計應該建立在合理的政府投資機制上，建立在立法機關真正擁有財權的基礎上，因此，我國目前還不具備全面開展績效審計的制度基礎。
（四）審計結果的處理難，披露也難。審計出來的問題涉及多方面的關系和多方面的利益，在處理上比較難。審計出來的問題披露也難，審計披露的內容不可能完全真正披露政府存在的所有重大問題，不可能有真正的透明度。在現行的體制下，審計結果公示制度還是沒有擺脫政府決定的舊套路。
四、我國政府審計體制改革構想
政府審計體制必須與其所處的政治經濟環境相適應，我國現有的政府審計體制曾經發揮了巨大的作用，但隨著我國經濟、政治體制改革的深入，其不足也逐漸凸現出來。獨立體制模式以及與之適應的分級管理體制是我國政府審計體制改革的方向。政府審計沒有誰領導，只有向誰負責，向誰報告。審計機關可以不受政府和人大領導，但要向人大報告，審計機關要能依法行使財政調查方面的監督權。
參考文獻：
[1]秦榮生。公共受托經濟責任理論與我國政府審計改革[J].審計研究，2004，（6）
[2]楊肅昌，肖澤忠。試論中國國家審計“雙軌制”審計體制改革[J].審計與經濟研究，2004，（1）
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