一段時期以來，我國非經營性政府投資建設項目基本上沿襲計劃經濟體制下的傳統管理模式，以政府主管部門為主體，組建多種形式的工程指揮部、工程建設籌建處作為項目業主，直接負責工程項目的建設管理工作。隨著我國市場經濟程度不斷深化，這種模式越來越顯露出其弊端，越來越不適應經濟的發展，所以代建模式相應而生。代建制的提法最初產生于國內一些地方政府的文件，是我國政府投資項目委托管理制度的特定稱謂。所謂“代建制”，是指通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位對政府投資的非經營性項目負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。本文認為，代建制是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直至交付使用的一種制度。作為代建單位的項目管理公司必須是項目法人，必須通過招標確定。代建的任務是實現質量、投資、工期三大控制。

　　一、代建制下政府投資項目存在的主要問題

　　近年來，國家各級審計機關通過對傳統管理模式下建成的政府投資項目進行在建期審計和項目竣工決算審計，發現項目建設存在很多的問題，不僅存在項目建設客觀上的問題，更多的是存在人為的主觀問題，違法違規舞弊行為層出不窮，屢審屢犯，很多學者和專業建設人員都認為問題的根源在于落后的管理體制和管理模式。目前代建制試點工作已經試行了一段時間，那么原來的問題是否有所改正呢？引進新的管理模式后是否又出現了新的問題呢？因此，就需要審計機關做好調查研究，除了對已有問題加強監督，還要對新模式下容易出現差錯的環節采取針對性的審計監督措施。

　?。ㄒ唬┱型稑藛栴}。代建制管理方式是通過招投標的方式來選擇專業的代建人負責建設項目的建設管理的，可見招投標在項目建設中的重要性。但是，招投標這個程序不僅體現在開始對代建單位的選擇上，而且其重要性還體現在其他環節的招投標上。代建制下政府投資項目普遍還存在著傳統建設模式下項目建設的一些問題，像招投標缺乏公平性、招標文件不規范、招標標底不準、建設項目被肢解非法分包、投標人資質不符合標準等問題。

　　（二）工程造價問題。在代建制下，整個投資項目工程造價的確定同樣是一個非常復雜的過程，包括投資估算、設計概算、施工圖預算和竣工結算四大方面，涉及到各方人員并且要求的專業知識和專業技術非常高。由于其復雜性，導致其出現問題的機率也會大大上升。如隱蔽工程偷工減料、虛假項目變更頻繁、造價咨詢機構不作為等問題。

　?。ㄈ┖贤芾韱栴}。在實行代建制的非經營性政府投資項目中，至少存在四方當事人，即項目委托單位、代建人、專業承包單位和使用單位。因此，合同管理在工程項目管理中具有十分重要的地位。政府投資項目是一個龐大的建設工程，由于其復雜性，在當下經濟轉型時期，是難以找到發育健全的專業性建設單位來單獨完成項目建設的。一個政府投資項目的建成涉及多方面的主體，他們之間是以合同的方式聯系在一起的，合同規定了雙方或多方的權利和義務，但是在項目建設的過程中，由于建筑市場的不健康發展，合同的多樣性，主體自身素質等多方面的原因造成了很多的合同形同虛設，起不到強制約束的作用。如違規轉包、分包依然普遍存在，分包單位不具備相應資質，代建方為降低投資不實施合同約定的建設內容等問題還有存在。

　　二、代建制下政府審計的應對措施

　?。ㄒ唬┖侠泶_定審計對象。

　　傳統管理模式下，合同主體是使用方和建造商，使用方的工作重心在于項目立項、資金審批使用、建設管理等方面，財政部門的管理職能弱化，因而審計的主體對象主要為項目法人即使用單位，而勘察、設計、監理、施工、采購、供貨等則作為延伸的審計對象。在代建制制度下，合約方大致有兩種模式，其一是由投資方、項目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同；其二是由使用方給代建單位出具一份項目代建委托書，再簽訂代建合同。這兩個模式都應該賦予代建單位在項目建設期的法人地位，在合同中載明代建單位有通過招標選擇確定勘察、設計、監理、施工、采購、供貨等單位，并實施監督和管理的權利。因而，代建制制度下，審計的主體對象應為代建單位，并延伸到審計投資方、使用單位、勘察、設計、監理、施工、采購、供貨等單位。但現實是，當前國家層面沒有政策法律明確代建單位在項目代建期間的法人地位，如果合同中也未明確，合同的甲方仍然是投資方或是使用單位，則本文認為，審計的主體對象應該為原項目法人，即投資方或使用單位，而代建單位則轉換為延伸對象。

　?。ǘ┱型稑藛栴}應對措施。

　　1.嚴格審查招標文件和招標標底。審計招標的工程內容有無漏項，工程質量標準是否明確規定。而且要了解招標時是否嚴格按照招標法進行，有沒有限制招標公告的發布地點和發布范圍，是否保證投標人及時地獲取招標信息。審查標底（攔標價）是否合理，有沒有出現過低或是過高的情況。

　　2.嚴格審查評標過程。審查評標是否根據報價、工期、施工方案、保證工程進度和質量的措施、主要材料用量，并結合施工企業的施工業績、技術實力、經營管理水平、企業財務狀況和信譽等進行綜合分析之后，按照公正合理的原則來決定中標單位。

　　3.嚴格審查中標人的資質。對代建人和施工單位的資質等級、施工業績、技術實力、經營管理水平、近期財務狀況及企業的信譽等進行審計，審查其是否滿足招標文件中對代建單位和施工單位的要求。

　?。ㄈ┕こ淘靸r問題應對措施。

　　1.轉變審計方式。由于受審計力量限制，難以對整個項目的每一個環節進行審計，審計機關應突出審計重點，變竣工決算審計為全過程跟蹤審計，注重對作為編標基礎的施工圖紙、招標文件和標底的合法合規性、施工合同、工程簽證等的審計，在招標前就要求建設單位及設計單位盡可能做到設計圖紙細化，減少暫定價和合同活口的出現，變事后監督為事前控制，把審計“關口”前移；對施工現場進行不定期的審查，遏制偷工減料的現象。使其不敢輕易變更材料，將工程隱患消滅在萌芽狀態，防止其隨意變更，保證按施工圖紙施工。通過將事前預防、事中控制和事后監督有機結合起來，把好工程造價關，保證造價的真實、合理性。

　　2.轉變審計手段。傳統的審計手段是手工計算工程量和鋼筋數量，現場踏勘測量的方法是手工拖皮尺，不僅勞動強度大，費時費力，而且精度也不高。隨著科技的發展，審計人員要充分運用計算機等現代技術手段審計，如使用工程圖形算量軟件、造價審核軟件，運用定位系統、激光測距儀設備進行實地測量等，提高審計工作質量和效率。

　　3.增強專業審計力量。聘用合格的中介機構參與政府投資項目的審計，發揮中介機構專業優勢，緩解審計任務重與人員不足的矛盾。嚴格工程造價咨詢機構的招標準入、審前培訓、現場管理等環節，通過復審和考核的手段，加強對中介機構的監督和管理，在擴大國家審計覆蓋面的同時，保證審計力量。

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　　1.加強事前監督。應該加強對工程合同事前的監督審計，密切注視和追蹤工程的立項、設計、招投標以及建設單位和施工單位周邊的種種可能影響因素，對在合同審計中發現的問題，應敢于揭露和曝光，監督合同雙方自覺遵守市場規律。

　　2.加強對專項合同和合同條款的審核。加強審計專項合同，如設計合同、施工合同、委托監理合同、合同變更等，這些合同有機地結合起來就是整個政府投資項目的情況。同時，要加強合同條款的審核，如審核所定施工合同或協議書中的責權利、質量、工期、取費、獎罰及時效等是否全面、合規。施工合同管理是合同管理的核心，應特別關注施工合同，審核其主要條款是否與招標文件、中標條件相符，是否嚴格執行合同內容等。

　　3.借助社會監督。近年來工程建設領域職務犯罪日趨隱蔽，查處難度大。審計機關可以通過實行審前公告制度，充分發揮信訪舉報作用，動員社會力量，依靠群眾反映和舉報，拓寬舉報渠道，擴大案件線索來源。