【摘要】在產權虛置、責任不清基礎上，放松對銀行貸款控制以實現高校大發展，破壞了原有產權虛置與硬預算約束的平衡，使高校逐步形成了外延擴張財務理念。受外延擴張財務理念影響，高校出現了許多不合理的財務行為。高校改變財務理念必須要有相應的政策調整。

　　【關鍵詞】財務理念；根源；財務行為

　　在高等教育大發展的背景下，高校辦學規模快速擴張，財務收入渠道多元化，可支配資金規模快速增長，但與此同時，高校財務資金緊張狀況并沒有因此而得到緩解，相反高校債務規模迅速上升，面臨的財務風險日益加大。高校財務收支緊張狀況并沒有隨財務收入擴大而緩解，這一矛盾現象背后反映的正是高校外延擴張財務理念指導財務運行的結果。

　　一、追求外延擴張的高校財務理念

　　財務理念就是關于財務運作的觀點、看法或信念，它是針對一定的管理主體而言的。財務作為一種以資金運作為對象的活動，它涉及與高校利益相關的不同主體，不同的利益主體會從不同角度運用不同的方式介入高校的財務工作，并影響到高校的財務理念。高校財務運作涉及教育主管部門、財政部門、高校、學生等多個利益主體，在這多元主體中，高校管理者負責對財務活動進行直接的組織與管理，其他利益主體只是通過有關政策、制度與監督等影響高校管理者，進而影響財務活動，因而高校財務理念主體就是指高校管理者，或者說高校的財務理念就是指高校領導對財務運作的觀點、看法與信念。

　　財務理念是管理者受多種內外部環境因素共同影響，并對各影響因素綜合權衡的結果。也就是管理者在財務管理活動中，通過認知規則對影響高校財務的內外部環境的認知和決策規則的判斷所形成的與校內外各方，尤其是有關主管部門間互動博弈的一種共有信念系統。財務理念是一種關于財務博弈重復進行的共有信念系統有三方面的含義：一是財務理念的形成受制于與高校財務運作相關的內外部環境。外部環境如國家與相關主管部門制定的有關政策、財務制度、資源配置辦法等，內部環境如民主氛圍、收入分配政策、財務管理水平等。人們在不同的內外部環境下從事財務活動，必然會受到其影響與制約，從而形成不同的財務理念。二是財務理念作為指導，是高校開展財務活動的內在依據，決定著高校財務資源的投向與投量，影響到財務行為與財務效率。三是財務理念作為一種博弈重復進行的共有信念系統，在內外部環境沒有出現劇變下自身不會輕易做出改變，形成的理念具有穩定性。

　　中國高校長期以來受計劃經濟下資金供給制，缺乏教育成本分擔機制的影響，財務收入主要依靠財政撥款，收入來源非常有限，財務收入只能滿足維持性支出需要，高校財務必須艱難地在年度內自求資金平衡，預算受到剛性約束，支出超收入難有其他資金來源予以滿足。預算約束的剛性和收入來源的不足使高校難以像企業一樣形成某種財務理念。如果一定要總結出這一特定時期的財務理念，那就是如何籌措資金，平衡預算。

　　隨著教育體制市場化取向改革的不斷深入，高等教育從精英教育向大眾化教育轉變，高等教育出現了大發展。在高校大發展的背景下，傳統計劃體制的資金供給制被打破。隨著國家財力的增強，財政對高校撥款大幅度增加；在教育政策上實行了教育成本分擔機制，學費收入在高?？偸杖胫械谋壤蠓忍岣撸咝＞哂辛艘欢ǖ淖晕野l展財力，但這些變化并不足以從根本上改變高校財務理念。在國家財力不足以支持高校大發展的同時，政府推出了利用銀行貸款滿足高校大發展資金需要的政策舉措。高校可以利用銀行貸款滿足發展資金需要的政策舉措使高校財務一夜間從硬約束轉變為了軟約束。同傳統體制下的國有企業具有投資饑餓癥一樣，具有相同體制背景的國有高校追求外延擴張就有了現實的資金來源，高校也因原有的資金平衡模式的打破而形成了較為明確、清晰的追求外延擴張的財務理念。

　　二、外延擴張財務理念的根源

　　作為指導人們行為的理念總是在特定約束條件下，最大化其利益的理性選擇的結果，國有高校形成外延擴張財務理念也正是相關約束條件共同作用的結果。

　?。ㄒ唬┊a權虛置、責任不清是外延擴張財務理念的內在根源

　　在改革開放30年，國有高校得以大發展，財務收支規模擴大十多倍的今天，國有高校仍是一個收付實現制的事業單位。在理論上國有高校的產權屬于國家，其產權是清晰的，但該由誰來履行所有者的職能是模糊的。如果說國有企業通過30年的改革最終明確了國資委代表國家履行所有者職責，國有高校至今沒有明確到底該由哪一部門履行所有者職責，高校產權并沒有在30年的改革開放過程中得到任何觸動。產權虛置，沒有明確的部門和人員約束高校決策者的財務行為，決策者也不知該對誰負責，其結果就是高校決策者對資金投入和使用行為不必承擔責任，也無法獲得獎勵，財務行為與效率完全取決于決策者個人的決策能力和是否具有負責任的精神，取決于是否將財務效率放在決策者優先考慮的地位。如果決策者能充分地認識到財務效率對高校長遠發展的重要性，本著負責任的精神與態度，決策者的個人素質可以有效抑制產權虛置的體制缺陷，采取合理的財務行為。但國有企業的無數事實告訴我們，依賴個人素質以抑制體制缺陷在局部、個體可以取得成功的同時，在全局、在整體上，產權虛置問題必會通過各種方式表現出來，追求外延擴張就是一種具體體現。目前高校高負債局面的形成可以說直接與產權虛置、對高校投資決策約束不足、高額債務政府最終會被迫買單相關。

　?。ǘ┵J款發展是外延擴張的主要路徑

　　高校作為事業單位，其收入來源主要是財政撥款、學費收入及其他創收收入等，這些本應受到硬預算約束。在硬預算約束下，因產權虛置而生的投資沖動受到了有效抑制，高校缺乏追求外延擴張的空間，產權虛置與硬預算約束實現了制度平衡。在收入來源不足以支持高校大發展的前提下，放開對高校的貸款控制，這破壞了原有的產權虛置與預算硬約束的平衡，使高校追求外延擴張有了現實的資金來源。允許高校貸款發展政策出臺猶如打開了潘多拉盒子，在信息不對稱、貸款責任不清的約束下，想對貸款重新加以控制變得非常困難，高校會采取各種手段繞過貸款控制以實現外延擴張目標，對高校貸款規模至今沒有一個權威統計是對此最好的證明。

　?。ㄈ└咝ＹY源分配政策是外延擴張的推手

　　高校學生培養過程具有團隊生產的性質，存在著嚴重的信息不對稱和學生培養質量難以測量等特性。受信息不對稱和學生培養質量難以測量等影響，主管部門對高校的資源分配通常采用與學生數、教職工數、貸款規模等數量指標掛鉤的辦法，而難以與某種質量指標相結合。這一資源分配政策會刺激高校追求數量型發展，從而使自身在資源的爭奪中處于有利地位，確保在有關主管部門的資源分配中“不吃虧”。在現實的資源分配過程中，教育資源分配與某種數量指標掛鉤的結果總是會出現會叫的孩子有奶吃，數量擴張“不吃虧”等分配現象。

　　對教育資源的分配通常與學生數、教職工數、貸款規模等數量指標掛鉤，基本沒有與資金使用績效相結合，這與資金使用績效評價起步遲、評價指標不完善相關。目前對高校資金使用績效評價正處于起步階段，只是在專項資金使用中開展績效評審，日常經費的績效評審還處于摸索階段，基本沒有開始。專項資金績效評審盡管已經開展了幾年，也積累了較多的評審經驗，評審內容也從專項資金使用完成情況向績效實現程度演變，但畢竟還不成熟，同時在評審過程中各種博弈也對績效評價產生影響，因而資金使用績效與財政資金分配基本沒有關系，這也刺激了外延擴張財務理念的形成。

　　（四）信息反饋與監督機制助長了外延擴張財務理念

　　從高校外部信息反饋與監督來說，高校外延擴張財務理念導致的財務行為盡管已引起了有關部門的注意，相關政策也處在調整過程中，如資金使用規范化加強，專項資金采用評審制度，對高校貸款規模的警惕與控制等，但這些政策調整并不足以改變高校外延擴張的財務理念。直接影響高校財務理念形成的產權虛置、責任不清、軟預算約束、資源分配政策等不但沒有實質性改變，相反，隨著與貸款規模等數量指標掛鉤的政府債務補償政策的陸續推出，反而強化了外延擴張“不吃虧”的財務理念。

　　從高校內部來說，抑制外延擴張財務理念面臨著體制性的障礙。在財務理念形成過程中，來自內部真實、準確的信息反饋與監督也非常重要，但這需要有相應的信息反饋與監督機制。一是高校內部財務信息并不完全透明，一般教職工并不清楚單位內部真實的財務情況，外延擴張財務行為也與其利益沒有直接關系，因而既無法反饋有效信息，也缺乏監督積極性。二是就了解單位真實財務狀況的少數人來說，盡管也會反饋信息和提出改進建議，但其作用非常有限。三是高校內部民主化與科學化決策機制沒有有效建立，無法對投資決策起到有效的監督作用。

　　三、外延擴張財務理念導致不合理的財務行為

　　財務理念作為指導財務運作的共有信念系統，從根本上決定了財務行為，并通過財務行為具體表現出來。外延擴張財務理念會導致以下八個方面不合理的財務行為。

　?。ㄒ唬┲匾幠U張輕內涵建設

　　自2000年以高等教育大發展作為刺激內需的政策實施以來，高等教育迅速從精英教育向大眾化教育轉化，教學設施、校舍面積、在校生數量等迅速增加，高校普遍出現了規模擴張沖動，財務資源主要投向了教學和輔助設施的擴張中，內涵建設投入不足成了較為普遍的現象。盡管對高校的貸款規模沒有一個權威的數據，但相關的分析與調查表明高校貸款規模巨大。《2006年：中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書透露：高校向銀行貸款總量約在1 500億至2 000億元之間?！?007年中國教育藍皮書》披露，到2006年底，全國高校貸款規模在4 500億元到

　　5 000億元。在國有高校存在如此巨大的貸款余額下，僅按期支付貸款利息就需要擠占非常大的一塊教育經費，通過財政撥款、學費收入等籌措的資金在滿足維持性支出和支付貸款利息以后，很難再擠出資金用于內涵建設。更為值得注意的是外延擴張形成資產在幾年后需要的維修與維持經費將使高校財務陷入非常尷尬的境地，財務收入非?？赡茉俅蚊媾R難以滿足維持與維修支出需要的境地。

　?。ǘ┲刭Y金爭取輕有效使用

　　隨著教育體制改革，資金供給制的打破，高校理財自主權的擴大，高校的建設發展、教學條件的改善、教師收入水平提高等直接取決于資源的獲取能力，各高校都非常重視各類資源的爭取，特別是各類無償的財政資源的爭取。但高校在重資金爭取的同時，相對輕視資金有效使用和使用績效問題。高校近幾年通過銀行貸款取得了較快的發展，但也存在相當數量的銀行貸款用于與教學沒有直接關系的如賓館、藝術中心等項目建設，資金使用績效很差。隨著改革開放后國力的增強，國家加大了對高校日常經費和專項經費的投入力度，但資金使用績效存在的問題不少，專項經費使用普遍存在直接用于科研課題經費少、課題完成結題不及時、資金使用遲緩等問題。據審計署對教育部和所屬9個單位2006年預算執行情況審計，發現所屬某大學未經批準自行調整項目預算380萬元；所屬又一大學項目預算執行進度緩慢，造成財政資金914. 9萬元多年閑置未用等情況。

　　（三）重資產購置輕資產有效使用

　　高校作為一個人力資本高度聚集的單位，相對具有較高的管理能力與水平和提高資金使用效益所必須的管理素質。但在高校財務資金的運作過程中，受各種因素的影響，一般較為重視各類資產的購置，且隨著財務管理規范，審計監督的加強，資產購置的節約與規范普遍得到了重視，但購置的資產沒有得到有效使用現象仍較為普遍，資產使用的有效性相對較低，閑置、浪費現象較為嚴重。據北京大學教育學院教育經濟所對76所高校專題研究結論，76所高校的財務效率平均水平是6.9%，而在日本國立大學，這一比率在綜合類院校僅有3%左右。

　　（四）重短期使用輕中長期規劃

　　高校受長期的資金來源有限，收入只能滿足維持性支出，缺乏發展性資金及財務管理水平不高等影響，盡管也都編制有中長期發展計劃，但編制的中長期發展計劃普遍存在著科學性、合理性不高，缺乏可操作性等問題。受制于缺乏有效的中長期計劃的指導，資金使用更著眼于目前的需要，很少會考慮幾年以后可能產生的負面影響，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的資金使用倒逼機制普遍存在，往往在完成任務需要時才提出資金使用申請，這使高校喪失了對資金有效配置進行科學論證的時間，增加了資源投入與中長期發展不相匹配的可能，極大地降低了資金使用效率。在高校資金規模日益擴大、可機動使用財力日益增加的今天，缺乏科學、合理的中長期計劃對財務效率的不利影響日益顯現。

　　（五）重傳統節約輕科學決策影響

　　資金使用的傳統節約是指資金使用過程通過加強財務管理、注意細節等形成的節約，如財產購置“貨比三家”，辦公室或教室“人走燈滅”，用水“人走水關”等。在高校財務資金與財產規模日益擴大，資源使用過程浪費繼續存在，財務效率呈下降趨勢的今天，注重傳統節約仍具有現實的意義，但從影響財務效率提高的因素分析，更應注重資金投入決策的節約?？梢哉f在目前的高校，投入決策的節約是最大的節約，決策浪費是最大的浪費。高校有限的資金用于配置何種教學與非教學資源，其流向、流量的科學、合理直接決定著財務效率的高低，決策失誤導致的財務低效率不是靠傳統的節約所能挽救的，其損失也不是靠傳統節約能彌補的。目前高校在新校區建設過程中，紛紛投資建造高檔藝術中心、培訓中心、體育中心等場所，建成后出現“用不起”、“舍不得用”等現象就是不重視決策節約的最好體現。

　　（六）重形象輕績效

　　受制于產權虛置、責任不清、監督不力等因素的影響，高校財務行為方面又一表現是在樹立學校形象和資金使用績效難以兼容時，在多少年不落后等思想指導下，更可能偏重于樹立學校形象，而不是資金使用績效。近年新浪、搜狐等網絡媒體紛紛報道的某著名高校三層小樓建觀光電梯，另一高?；◣浊f建一個校門，各高校紛紛花巨資修建高檔藝術中心、體育場館等現象很好地說明了這一點。

　　（七）重攀比輕學校自身實際

　　不同的高校由于其管理模式、學科特點等差異，本應導致資金使用的結構性差異，受制于缺乏科學、合理、有效中長期計劃的指導，橫向比較就成了確定高校資金投向的重要因素，其他高校的資源配置就成了自身投入決策的重要參考，高校之間存在著非常明顯的攀比效應。高校在確定自身的資源投入時普遍會參照其他高?，F有資源配置的情況，如果目標學校有高檔的教學設施、辦公場所、培訓中心、體育館、藝術中心等設施，投入決策時也普遍會認為應有類似場所，甚至應超過參照學校，而對是否符合學校的實際，建設完成后財務效率高低等則放在相對次要位置。

　　（八）財務部門的重視與使用部門相對輕視并存

　　外延擴張財務理念指導下的又一不合理的財務行為就是高校財務部門相對重視財務效率，而使用部門相對輕視。高校也同傳統體制下的國有企業一樣，在內部普遍存在著重資源的占有、輕資源有效使用現象。受制于產權虛置、責任不清、管理不到位等因素的影響，高校存在著資源使用績效與部門、個人利益呈逆向調節的情況，即部門占有更多的人力、物力和財力。在可以減輕每人承擔的工作量，有助于其更好、更快地完成承擔的工作任務，并獲得相應獎勵的同時，資源的占用成本并不需要其承擔。受此影響，校內有關部門首先考慮爭取更多的人力、物力和財力資源，不管資源的使用績效也就成了一個較為普遍的現象。

　　四、改變高校外延擴張財務理念應采取的措施

　　追求外延擴張的高校財務理念對財務效率的影響是顯而易見的，要引導高校改變不合理的財務行為，提高財務效率，必須采取相應措施。

　?。ㄒ唬┩晟浦卫斫Y構，增強管理者的責任

　　治理結構的實質就是權利讓渡與義務承擔的均衡，如果義務的承擔與權利讓渡失去均衡，就可能出現經營者濫用所有者讓渡的權利，其結果必然是降低財務效率，損害所有者的利益。國有企業作為改革的先行者，按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的十六字方針，在解決產權虛置方面作了非常有益的探索，也取得了非常明顯的成效，為國有高校產權虛置、責任不清等問題的解決提供了參照。在國有高校產權虛置問題無法在短期內作出大的調整下，通過強化高校管理者責任，構建一個權利與義務相對應的治理結構以誘導外延擴張財務理念作出改變應為題中應有之義。國有企業改革成效明顯的一個重要原因就是在按照市場原則擴大了經營者權利的同時，相應加強了責任。通過強化高校管理者的責任，可以有效增強校領導的責任意識、義務承擔意識，最終修正其財務理念。

　?。ǘ┯不A算約束

　　國有高校的獨特地位決定著產權虛置的解決、管理者責任強化有一個相對較長的時間過程，因而必須硬化預算約束以恢復高校的財務均衡。對貸款發展政策作出明確的調整，不但要將貸款規?？刂圃诳煽氐姆秶鷥?，且必須對貸款的使用方向與范圍作出嚴格的限制。為使硬化預算約束真正落到實處，相關的硬化預算政策必須得到嚴格執行，否則硬化預算約束就成了一句空話，外延擴張財務理念也無法得到有效抑制。

　?。ㄈ┙⑴c完善績效評價制度

　　要提高財務效率，誘導高校財務資金投向，必須建立與完善資金使用績效評價機制。一是需要在總結專項資金績效評審經驗教訓的基礎上，進一步完善專項資金績效評審制度，在專項資金評審制度中更多增加業績的內容。二是要盡快地建立日常經費績效評價制度，通過資金使用績效的評價制度以誘導高校資源的投向。三是進一步規范資金使用績效評價過程，盡可能地減少評價過程可能出現的博弈行為，保證評價結果的真實性和有效性。四是通過制度規定高校內部必須進行資金使用績效評價。高校內部資金使用績效評價相對于外部評價來說具有許多的優越性，可以較為有效地解決信息不對稱、業績指標難以量化等難題。

　?。ㄋ模┨剿髋c績效適度掛鉤的資源分配機制

　　資源分配作為動力機制，對財務行為起著重要的誘導作用。要在建立與完善績效評價制度的基礎上，探索經費分配與數量、業績等綜合指標相掛鉤的辦法，或者在以數量指標為主的同時，適度進行業績修正。在外部調整經費分配辦法以誘導高校抑制外延擴張的同時，在高校內部模擬市場化運行，實行經費分配、資源占用與使用績效掛鉤制度，對資金使用績效高的部門，在經費分配時給予更多的照顧與傾斜。為使校內使用部門更為重視資金使用績效，也可以將部門和個人利益適度與績效掛鉤。

　　（五）增強決策的科學化與民主化

　　在高校發展到一定階段，收入來源多樣，資金規模迅速增加的背景下，決策的科學化、民主化對提高財務效率起著非常重要的作用。用決策的科學化、民主化規范與限制領導者的決策權力，規范決策行為，以提高財務效率。

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